I GSK 71/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del.WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 687/18 w sprawie ze skargi L.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2018 r. nr 0401-IEE.711.164.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego o umorzenie bądź zawieszenie postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 687/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2018 r. nr 0401-IEE.711.164.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Toruniu prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącego, na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 9 lutego 2018 r. przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu obejmujących zobowiązania osoby trzeciej z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2010 r., luty 2011 r., marzec 2011 r. oraz za miesiące od maja 2011 r. do listopada 2011 r., w łącznej kwocie należności głównej 387 316,00 zł. Wnioskiem z dnia 12 marca 2018 r. skarżący wystąpił do wierzyciela o umorzenie postępowań egzekucyjnych oraz odstąpienie od prowadzenia dalszych postępowań o pociągnięciu skarżącego do odpowiedzialności solidarnej za zobowiązania podatkowe spółki "A". Postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bądź o jego zawieszenie. W zażaleniu skarżący nie zgodził się z odmową wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 687/18 skargę stwierdził, że nie było możliwe rozpatrzenie przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu w sposób merytoryczny powyższego wniosku, z uwagi na brak jest podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego tego typu podanie. Zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie przepisy art. 56 § 1 pkt 4 i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2018 poz. 1314, dalej jako u.p.e.a.) wskazują, że jedną z przesłanek zawieszenia oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego jest żądanie wierzyciela, jednakże wierzyciel musi sam wyrazić wolę wystąpienia z takim żądaniem do organu egzekucyjnego, gdy uzna, że zaistniały ku temu stosowne przesłanki. Nie można natomiast żądać od wierzyciela, by taki wniosek skierował do organu egzekucyjnego. Wystąpienie przez wierzyciela z wnioskiem o zawieszenie bądź o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie następuje na wniosek zobowiązanego, lecz jest to samodzielna decyzja wierzyciela. W związku z tym wniosek o wystąpienie przez wierzyciela do organu egzekucyjnego z żądaniem umorzenia, ewentualnie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie może być rozpatrzony merytorycznie, gdyż przepisy u.p.e.a. nie przewidują takiej możliwości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie ma normy prawnej, udzielającej Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Toruniu kompetencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skarżący może natomiast złożyć do organu egzekucyjnego - Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Toruniu wniosek o zawieszenie bądź o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jeżeli zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych art. 56 § 1 oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. W rezultacie organ zasadnie zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1800/18, ponieważ nie jest ono podstawą do stwierdzenia, że rozstrzygniecie organu w rozpatrywanej sprawie jest wadliwe. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu zawnioskowanego w skardze kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania pomimo przedawnienia części zaległości podatkowej względem dłużnej spółki co uniemożliwiało wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko członowi zarządu. 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego pomimo tego, że jego przeprowadzenie jest niezbędne do ustalenia braku zasadności wszczęcia i kontynuowania postępowania egzekucyjnego i nie spowodowałoby w ogóle przedłużenia postępowania w sprawie. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania i brak wszczęcia postępowania w sprawie złożenia wniosku przez wierzyciela do organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Odnosząc się merytorycznie do przedstawionych zarzutów należy wskazać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tym samym nie mogą być skuteczne zarzuty dotyczące merytorycznej oceny prowadzonego postępowania egzekucyjnego, czy też wysokości zobowiązań podatnika. Wymieniany w petitum skargi kasacyjnej art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczy przesłanek umorzenia egzekucji administracyjnej i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem postępowania nie był wniosek o umorzenie postępowania, ale sprawa wystąpienia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Badaniu w niniejszej sprawie podlegają zatem jedynie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jednakże w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia tego przepisu. Zwarzywszy jednak na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości złożenia przez dłużnika wniosku do wierzyciela, aby ten wystąpił do organu egzekucyjnego o zawieszenie bądź umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przepisy art. 56 § 1 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 u.p.e.a. przewidują co prawda, że wierzyciel może zainicjować zawieszenie lub umorzenie egzekucji administracyjnej jednak - co wymaga podkreślenia - jest to kompetencja własna wierzyciela, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Innymi słowy, dłużnik nie może swoim wnioskiem wymusić procedowania nad wolą wierzyciela co do dalszego prowadzenia egzekucji na podstawie aktywnych tytułów wykonawczych. Brzmienie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na żądanie wierzyciela, nie dowodzi, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela następuje z mocy prawa. Poza brzmieniem samego przepisu przeczy temu także treść § 3 tego artykułu, zgodnie z którym organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. też np.: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2014 r., str. 277 – por wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3985/13, LEX nr 2036735.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zatem dla dłużnika autonomiczne środki prawne, które składa się nie do wierzyciela, lecz do organu egzekucyjnego w postaci wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, które mogą być uwzględnione w sytuacji ziszczenia się przewidzianych na gruncie u.p.e.a. przesłanek. W konsekwencji powyższego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził w zaskarżonym wyroku, że skoro przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie to występuje inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. Poza powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że argumentacja dotycząca genezy zaległości spółki A, za które odpowiada skarżący solidarnie nie podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu, które ma jedynie na celu zbadanie przesłanek do procedowania nad złożonym wnioskiem, a nie merytoryczne rozpatrywanie wymiaru zobowiązań podatkowych względem spółki i przesłanek do orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego. Wpływu na taką ocenę rozpatrywanej sprawy nie ma również podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność częściowego umorzenia przez organ postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi na skutek umorzenia części zaległości wobec spółki A (postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r.) oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1800/18 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie wniosku skarżącego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2017r., sygn. akt I SA/Bd 643/17 w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podatkowe. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znana jest okoliczność oddalenia, wyrokiem z dnia 10 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1800/18 skargi kasacyjnej w tej sprawie. Niemniej jednak, postanowienie organu o częściowym umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużnikowi na skutek umorzenia części zaległości wobec spółki A, jak i wspomniane postanowienie NSA pozostaje bez wpływu na zasadność odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w zakresie umorzenia/zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skoro przepisy prawa nie daje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie to występuje uzasadniona przyczyna, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., co zostało prawidłowo zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku. W tym świetle za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 p.p.s.a., art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).