II SAB/Wr 255/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z dnia 17 maja 2023 r. O. K. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) przewlekłość w sprawie wydania karty pobytu. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, decyzją z dnia 21 marca 2023 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 4 maja 2023 r. wniesiono ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu. W dniu 24 maja 2023 r. zlecono personalizację karty pobytu. Dnia 23 czerwca 2023 r. karta została przygotowana, o czym poinformowano skarżącą. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania karty w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt; zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej przepisami; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenia kosztów postępowania. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że problemy organizacyjne związane z produkcją kart oraz sytuacja kadrowa wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Organ wyjaśnił, że karta oczekuje na odbiór przez skarżącą (odpowiedź na skargę datowana jest na 26 czerwca 2023 r.). Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) – dalej jako "k.p.a." "Przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika natomiast z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Jednocześnie na stronach internetowych organu zawarto informacje dotyczące postępowania w sprawie wydania karty pobytu, wskazano, że w przypadku decyzji abolicyjnej, a taki charakter ma wydane wobec strony rozstrzygnięcie, karta pobytu będzie wydana po uiszczeniu opłaty za jej wydanie. Przed wniesieniem opłaty nie jest zlecana jej personalizacja. Uprawniony jest zatem wniosek, że wydanie karty pobytu powinno nastąpić niezwłocznie po wniesieniu opłaty, i zaksięgowaniu jej na stosownym rachunku bankowym organu. Językowe znaczenie "niezwłoczności" wskazujące na "jak najkrótszy czas" nie precyzuje ściśle oznaczonego terminu, jednak oznacza obowiązek podjęcia możliwie szybkich działań w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu niezwłocznie nie powinno być rozumiane jako "od razu", "natychmiast". "Niezwłocznie" to bez zbędnej zwłoki, co jednocześnie wskazuje, że ustawodawca akceptuje zwłokę (opóźnienie) usprawiedliwioną, uzasadnioną, należycie wykazaną i wytłumaczoną zainteresowanym (czyli taką zwłokę, która nie może być uznana za zbędną). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy kartę zlecono do personalizacji w dniu 24 maja 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi. Od dnia wydania decyzji do dnia zlecenia personalizacji karty upłynęły dwa miesiące. Niewątpliwe organ wykroczył poza "niezwłoczność", nie uzasadnił przekonująco przyczyn, co uzasadnia zarzut przewlekłości Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Sąd wziął pod rozwagę powszechnie znane trudności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy. Okoliczności te niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W rezultacie, mając na uwadze wskazane uwarunkowania, opóźnienie w wydaniu karty pobytu (około 2 miesięcy pomiędzy wydaniem decyzji a zleceniem personalizacji karty) nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. W rezultacie Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wygenerowania karty pobytu i poinformowania o tym skarżącej, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak tez nie uznał za usprawiedliwione nakładanie na organ grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej jak też nałożenie na organ grzywny nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.