I OSK 2582/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 67/19 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz T. S.A. w K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 67/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi T. S.A. z siedzibą w K., uchylił decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik A. P. (dalej: skarżący kasacyjnie, skarżący) zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego w postaci: (a) art. 22 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 273; dalej: specustawa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "prawnie występuje możliwość aby tę samą nieruchomość obciążyć wielokrotnie ograniczeniem sposobu korzystania" [na podstawie art. 22 ustawy specustawy oraz na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: ugn)] – w odniesieniu do tej samej inwestycji [tych samych urządzeń elektroenergetycznych], podczas gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy – w odniesieniu do konkretnego zakresu przedmiotowego ma charakter wywłaszczeniowy na rzecz Skarbu Państwa, powodując trwałe ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości (odbiera część uprawnień właścicielskich, uszczuplając tym samym treść prawa własności oznaczonej nieruchomości) w celu wykonywania na niej uprawnień zbliżonych do służebności przesyłu oraz mając charakter publicznoprawny – z możliwością powołania się na nią każdoczesnego właściciela nieruchomości oraz właściciela urządzenia energetycznego, tym samym niedopuszczalnym i niemożliwym jest ponowne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do osoby prywatnej na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy w tożsamym zakresie przedmiotowym [dotyczącym tych samych urządzeń elektroenergetycznych] bowiem osoba prywatna, do której kierowane są ewentualne żądania w tym zakresie, nie dysponuje już prawem własności w zakresie umożliwiającym jego ponowne wywłaszczenie, wobec wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa; (b) art. 124 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "prawnie występuje możliwość aby tę samą nieruchomość obciążyć wielokrotnie ograniczeniem sposobu korzystania" [na podstawie art. 22 ustawy specustawy oraz na podstawie art. 124 ugn] – w odniesieniu do tej samej inwestycji [tych samych urządzeń elektroenergetycznych], podczas gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn – w odniesieniu do konkretnego zakresu przedmiotowego ma charakter wywłaszczeniowy na rzecz Skarbu Państwa, powodując trwałe ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości (odbiera część uprawnień właścicielskich, uszczuplając tym samym treść prawa własności oznaczonej nieruchomości) w celu wykonywania na niej uprawnień zbliżonych do służebności przesyłu oraz mając charakter publicznoprawny – z możliwością powołania się na nią każdoczesnego właściciela nieruchomości oraz właściciela urządzenia energetycznego, tym samym niedopuszczalnym i niemożliwym jest ponowne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do osoby prywatnej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, w tożsamym zakresie przedmiotowym [dotyczącym tych samych urządzeń elektroenergetycznych] bowiem osoba prywatna, do której kierowane są ewentualne żądania w tym zakresie nie dysponuje już prawem własności w zakresie umożliwiającym jego ponowne wywłaszczenie, wobec wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: (a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: ppsa, w zw. z art. 105 § 1 kpa, polegające na uwzględnieniu skargi T. S.A., podczas gdy rozstrzygnięcie organu było rozstrzygnięciem prawidłowym, mającym swoją podstawę w art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, którego prawo własności do nieruchomości w postulowanym przez wnioskodawcę zakresie zostało uprzednio wywłaszczone w oparciu o decyzję Wojewody M. z [...] sierpnia 2017 r. znak [...], o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa linii 400 kV – [...]", a tym samym sprawa w zakresie przedmiotowym została już rozstrzygnięta w innym właściwym trybie wskutek wywłaszczenia – naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy w postaci wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie; (b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 29 kpa polegające na uwzględnieniu skargi T. S.A., podczas gdy rozstrzygnięcie organu było rozstrzygnięciem prawidłowym, mającym swoją podstawę w art. 105 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 29 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego z wniosku T. S.A. Oddział w K. wobec złożenia wniosku przez M. A. rzekomo w imieniu "T. SA, przy ul. [...] w K. ([...]-[...])" oraz wobec wydania decyzji skierowanej do "T. S.A. Oddział w K.", podczas gdy zgodnie z art. 29 kpa oddział osoby prawnej nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego; (c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa oraz art. 61a § 1 kpa polegające na uwzględnieniu skargi T. S.A., podczas gdy rozstrzygnięcie organu było rozstrzygnięciem prawidłowym, mającym swoją podstawę w art. 105 § 1 kpa oraz 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa oraz art. 61a § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego z wniosku M. A. mimo występowania okoliczności wskazujących, że osoba ta nie była uprawniona do złożenia wniosku w postępowaniu, a w konsekwencji prowadzenie postępowania na skutek podania wniesionego przez osobę nieuprawnioną – nie mającą statusu strony, podczas gdy postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu, a żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez osobę niebędącą stroną winno zostać załatwione poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; (d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa oraz art. 61a § 1 kpa polegające na uwzględnieniu skargi T. S.A., podczas gdy rozstrzygnięcie organu było rozstrzygnięciem prawidłowym, mającym swoją podstawę w art. 105 § 1 kpa oraz 156 § 1 pkt 3 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego z wniosku M. A. z uwagi na uprzednie rozpatrzenie sprawy w ramach decyzji Wojewody M. z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] utrzymanej w mocy przez decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. znak: [...]; (e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa polegające na uwzględnieniu skargi T. S.A. pomimo braku rozstrzygnięcia sprawy we właściwych jej granicach polegające w szczególności na pominięciu podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Starosty K. zarzutów rażącego naruszenia przepisów postępowania, które skutkowały nieważnością prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, a także brakiem oceny sprawy w zakresie postępowania przed organem I instancji – co skutkowało nieuprawnionym zawężeniem przedmiotu sprawy do oceny rozstrzygnięcia organu tj. Wojewody M. z wyłączeniem zakresu sprawy dotyczącego rozstrzygnięcia Starosty K., a w konsekwencji nie rozpoznaniem istoty sprawy i wydaniem przedwczesnego oraz błędnego rozstrzygnięcia w sprawie; (f) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r., a także pominięciu zarzutów skarżącego wobec rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie nieważności postępowania – co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia; (g) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku uzasadnienia dla oceny prawnej Sądu I instancji polegającej na gołosłownym stwierdzeniu, iż "prawnie występuje możliwość aby tę samą nieruchomość obciążyć wielokrotnie ograniczeniem sposobu korzystania" [na podstawie art. 22 ustawy specustawy oraz na podstawie art. 124 ugn] – również w odniesieniu do tej samej inwestycji, pomimo że skarżący na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. jak również w toku postępowania administracyjnego przedstawiał szeroką interpretację w zakresie braku możliwości dokonania ponownego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w dokonanym uprzednio zakresie przedmiotowym – co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik T. S.A. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od A. P. na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma wskazano na okoliczności, mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje te zarzuty za niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiot kontroli w postępowaniu sądowym stanowi decyzja Wojewody M. z [...] grudnia 2018 r., którą organ uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2018 r. i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Starosta K. orzekł wskazaną decyzją o ograniczeniu, na podstawie art. 124 ugn, sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. S., stanowiącej własność A. P., poprzez udzielenie zezwolenia T. S.A. z siedzibą w K. na wstęp na ww. nieruchomość w celu realizacji inwestycji przesyłowej. Wobec tego, że postępowanie przed Sądem I instancji dotyczyło weryfikacji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, trafnie przyjął ten Sąd, że argumenty stron dotyczące zasadności, bądź niedopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w niniejszym postępowaniu sądowym nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny za bezpodstawne uznaje zarzuty sformułowane w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 ppsa), a w konsekwencji, także zarzut sformułowany w punkcie 2 lit. g skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował bowiem, wskazanych w skardze, przepisów prawa materialnego, nie stanowiły one podstawy prawnej jego rozstrzygnięcia, gdyż wypowiadanie się przez Sąd o istnieniu bądź nieistnieniu postaw do uwzględnienia wniosku T. S.A., na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Stanowisko Sądu o prawnie występującej możliwości wielokrotnego obciążenia tej samej nieruchomości ograniczeniem sposobu korzystania, zostało sformułowane jedynie na marginesie zasadniczych rozważań w sprawie, a Sąd ten wyraźnie zaznaczył, że wyrażając ten pogląd, nie przesądza samego merytorycznego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 2 lit. a skargi kasacyjnej. Sąd I instancji trafnie uznał, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ II instancji nieprawidłowo ocenił, że spełnione zostały w niej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 105 § 1 kpa, z uwagi na okoliczność, że kwestia wnioskowanego przez T. S.A. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], została już rozstrzygnięta w decyzji Wojewody M. z [...] sierpnia 2017 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r., wydanych w trybie art. 22 specustawy. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 kpa powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony. Tę ostatnią stwierdza się w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza bowiem, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje postawę do oceny zasadności zgłoszonego żądania. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Chybione jest bowiem stanowisko, prezentowane przez organ, że bezprzedmiotowość ta wystąpi nie tylko w razie stwierdzenia tożsamości rozpatrywanej sprawy za sprawą już zakończoną decyzją ostateczną, do stwierdzenia czego konieczne jest występowanie w tych sprawach tożsamych stron, ale należy ją wiązać także z sytuacją, gdy dana kwestia – pomimo zbieżności materialnych elementów - będzie podlegać załatwieniu w odrębnym trybie, jak w niniejszej sprawie. Wbrew temu poglądowi, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na rzecz P. S.A., na podstawie art. 22 specustawy, nie wywołuje identycznych skutków prawnych, jak decyzja, o wydanie której wnosiła w niniejszej sprawie Spółka T. Spółka ta, jako podmiot odrębny od P. S.A., wystąpiła bowiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], w oparciu o inną podstawę prawną - art. 124 ugn, a także w oparciu o swój własny interes prawny. W konsekwencji, skarżąca Spółka ma prawo do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego przez nią wniosku, zaś organ administracji ma obowiązek ocenić zasadność tego wniosku w decyzji, po zweryfikowaniu żądania strony w kontekście warunków przewidzianych w art. 124 ugn. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący kasacyjnie upatruje podstaw tej nieważności po pierwsze – we wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego na skutek wniosku M. A., który nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku w postępowaniu, a po drugie – w skierowaniu decyzji organu I instancji do oddziału osoby prawnej, mimo że oddział osoby prawnej nie ma przymiotu strony postępowania. Wniosek T. S.A. z siedzibą w K. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji przesyłowej, która to inwestycja mieści się w zakresie spraw związanych z działalnością Oddziału Spółki w K., został złożony w imieniu Spółki przez M. A., legitymującego się ważnym pełnomocnictwem, udzielonym przez prokurenta samoistnego danego Oddziału – D. Z. Nadto, pismem z 19 grudnia 2017 r. do postępowania przystąpił pełnomocnik wnioskodawcy – adwokat M. M., któremu pełnomocnictwa w imieniu Spółki udzielił prokurent samoistny Oddziału Spółki w K. – J. D. Z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że ww. pełnomocnictwa zostały udzielone zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki T. Odnośnie do drugiego ze wskazanych uchybień, to faktycznie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Starosta K. orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości skarżącego kasacyjnie na rzecz "spółki T. S.A. Oddział w K." i tak też określano stronę w uzasadnieniu decyzji. Niemniej jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie to nie skutkowało nieważnością decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest bowiem tylko w przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa, przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania, przy czym, przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy mieć na względzie, czy w toku postępowania podejmowano czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiału dowodowego wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie w decyzji wadliwie określono stronę – nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak już wskazano, wniosek, stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania, pochodził od Spółki, zaś z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, iż organ I instancji miał świadomość, że stroną postępowania jest Spółka, a nie jej oddział. Stąd też, dostrzeżone przez skarżącego uchybienie należy zakwalifikować, jako oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony, nie skutkujące nieważnością decyzji. Nie mogą również zostać uwzględnione zarzuty kasacyjne, sformułowane w punkcie 2 lit. b, c, d. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ II instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania, powołując w tym zakresie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie było natomiast stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, czy 4 kpa, ani art. 61 § 1 kpa, czy art. 61a § 1 kpa. Skoro Sąd I instancji nie oceniał stosowania tych przepisów przez organ, to bezpodstawne jest powołanie ich w skardze kasacyjnej. Odnośnie do zarzutów z punktu 2 lit. e oraz lit. f, jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie, co do jego szczegółowości i wnikliwości, przez brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez ten Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.