I OSK 1534/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M., M.N. i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 950/21 w sprawie ze skargi M.M., M.N. i Z.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 lutego 2021 r., nr DO-II.7612.270.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 950/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., M.N. i Z.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 19 lutego 2021 r. nr DO-II.7612.270.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została złożona przez M.M., M.N. i Z.S. Wyrok został zaskarżony w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez bezzasadne uznanie celu wywłaszczenia nieruchomości za zrealizowany, pomimo braku wykonania obiektów budowlanych, 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 i 102 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 2 i 102 k.p.a. poprzez uznanie faktu wydania decyzji z 8 maja 1993 r. w momencie zawieszenia postępowania, jako naruszenia przepisów postępowania niestanowiącego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, -art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 102 i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii art. 6 w zw. z art. 102 i art. 10 k.p.a. poprzez uznanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania merytorycznej decyzji w momencie zawieszenia postępowania, uniemożliwiając również czynny udział strony w postępowaniu, jako przesłanki niemającej wpływu na ostateczny wynik sprawy zakończonej wydaną decyzją administracyjną, - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w granicach koniecznych do określenia naruszenia prawa w toku prowadzonych postępowań, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia decyzji na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 lutego 21 r. nr DO-II.7612.270.2019.JL przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zasadą jest odniesienie w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 19 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 września 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 8 maja 1993 r. w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz W.S. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako pgr. I kat. [...], wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z 3 listopada 1970 r. nr USW.IV-60/218/70. Argumentem przemawiającym za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości był fakt, że przed złożeniem wniosku o zwrot, nieruchomość ta została zagospodarowana na cel wywłaszczenia przez budowę na niej poligonu wojskowego, stanowiącego część dużego obszaru przeznaczonego na potrzeby wojska. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 8 maja 1993 r. o odmowie zwrotu nieruchomości została wydana na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127; dalej: u.g.g.w.n.) w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przepis ten, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. IV SA 1153/93, IV SA 1116/93 - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), znajdował zastosowanie także do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.)). Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych skierowanych wobec podstawy faktycznej wyrokowania wypada dostrzec, iż odwołując się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a., autor kasacji zarzuca brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w granicach koniecznych do określenia naruszenia prawa. Wskazuje również na naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ poprzedniczka prawna skarżących nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji zwrotowej. Powyższe zarzuty nie są trafne. Autor skargi pomija bowiem, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu mającym swoje oparcie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zatem postępowanie dowodowe w tym wypadku ma na celu jedynie ustalenie czy decyzja kontrolowana zawiera wady nieważnościowe. Nie jest natomiast dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym w postępowaniu zwyczajnym. Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił ustalenie stanu faktycznego przez organ jako prawidłowe, a zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Ponadto ustalenia te były nieprawidłowe, ponieważ na nieruchomości skarżących nie powstały żadne obiekty budowlane. Podniesienie takich zarzutów wymaga wyjaśnienia, jakich dowodów organ nie wziął pod uwagę i jaki mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10). W niniejszej sprawie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wskazano, jakich dowodów organ nie uwzględnił i w jakim zakresie ustalony przez organy stan faktyczny jest niepełny, a przede wszystkim nie wykazano, jaki to ma wpływ na wynik sprawy. Przy braku konkretnych argumentów, zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, skutkujący nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, nie może odnieść zamierzonego skutku. Powyższe uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., który dla swej skuteczności wymagał wskazania jakie dowody były w posiadaniu poprzedniczki prawnej skarżących, a które nie były znane organowi wydającemu decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych celem wywłaszczenia było budownictwo specjalne wojskowe. Obowiązujące wówczas Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz. U. 1961 r., nr 35, poz. 176) w § 10 ust. 1 pkt 1 zaliczało do budownictwa specjalnego w zakresie obrony kraju obiekty budowlane służące celom ściśle wojskowym. Nieruchomość skarżących została przekazana w zarząd i użytkowanie na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej - Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego jako część wielohektarowego obszaru o charakterze wojskowym (decyzja Naczelnika Gminy Wielka Wieś z 16 lutego 1987 r. nr UG.7420/7/1/87). Sposób wykorzystania nieruchomości potwierdził również Główny Kwatermistrz Wojska Polskiego w piśmie z 26 lutego 1993 r., z którego wynikało, że w okresie rozpatrywania wniosku o zwrot, nieruchomość stanowiła plac ćwiczeń Pasternik i służyła realizacji zadań szkoleniowych garnizonu [...]. Skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnego dowodu, na podstawie którego stan faktyczny można byłoby ocenić odmiennie. Nie ma przy tym znaczenia, że na nieruchomości skarżących nie powstały budynki. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) obowiązująca w dacie wydawania decyzji zwrotowej w 1993 r. do obiektów budowlanych kwalifikowała również budowle ziemne. Poligon z uwagi na swoje przeznaczenie i sposób użytkowania mieści się w tej kategorii. W podobny sposób oceniony został zarzut dotyczący art. 102 k.p.a., którego naruszenie skarżący łączą z przeprowadzeniem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w okresie zawieszenia postępowania, co według nich skutkowało niemożnością zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i uniemożliwiło na tym etapie sprawy zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. Skarżący nie precyzują, jakiego rodzaju uwag i zastrzeżeń dotyczył ich zamiar wniesienia tychże uwag i z jakich względów wniesienie owych uwag i zastrzeżeń na późniejszym etapie postępowania mogło być uznane, bądź zostało uznane, za spóźnione i nieskuteczne. Ów całkowity brak merytorycznego uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej nie dostarcza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwej podstawy do stwierdzenia, że skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 2 i 102 k.p.a. uznać należało za zasadny w oparciu o przekonanie, że naruszenie powyższych przepisów stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 184 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można zatem podzielić zasadności stanowiska skarżących kasacyjnie, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie zostały wystarczająco dokładnie przeanalizowane i w rezultacie zostały błędnie ocenione przez organy administracyjne, a ocena ta została błędnie zaakceptowana przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza jednocześnie, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego. Stosownie do treści art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie podlegały natomiast zwrotowi te nieruchomości, na których cel wywłaszczenia w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, czy też rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia. Wyjaśnić przy tym należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie wskazali naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały sformułowane w oderwaniu od przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w wymienionym przepisie. W sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, brak wyraźnego wskazania naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą zaskarżonej decyzji, i wykazania na czym polegało rażące naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego, jest wadą konstrukcyjną, utrudniającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie postawionego zarzutu. W sprawach stwierdzenia nieważności decyzji istotne jest bowiem nie tylko wykazanie wad postępowania powstałych w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji, ale też wykazanie, że są to wady kwalifikowane ("rażące naruszenie prawa"). Naczelny Sąd uwzględnił jednak, że w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono zarzut skargi, iż organ rażąco naruszył art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Mimo niewyjaśnienia, na czym to rażące naruszenia prawa polegało, Naczelny Sąd Administracyjny, związany wytycznymi uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1), ocenił wyrok Sądu I instancji pod kątem rozważenia przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1859/11, cbois). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, oraz z 4 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 2565/10, cbois). Przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia art. 69 u.g.g. wskazać też należy, że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135). Zatem dla oceny decyzji zwrotowej z 1993 r. nie ma znaczenia aktualny sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Wskazać jeszcze trzeba, że rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W orzecznictwie przyjmuje się również, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję (por. np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). Stanowisko to jest adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W świetle powyższego skoro przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wykazało, że celem wywłaszczenia było budownictwo wojskowe w ramach większej inwestycji, a znajdujące się w aktach sprawy dowody to potwierdzają (pismo Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z 26 lutego 1993 r.), to decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości nie narusza prawa w stopniu rażącym. Tym samym stanowisko Sądu akceptujące decyzję wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 8 maja 1993 r. należy uznać za prawidłową. Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację i stwierdzając, że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.