II SA/Ke 591/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 11 lutego 2022 r. Rada Miejska w Nowym Korczynie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania akt - Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą"), podjęła uchwałę nr XXVIII/207/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nowy Korczyn na 2022 rok" - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwanego dalej "Programem"). W § 7 ust. 1 Programu wskazano, że: cyt. "Usypiania ślepych miotów zwierząt realizują: a. Schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów; b. Burmistrz Miasta i Gminy poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt. Koszty uśpienia ślepych miotów bezdomnych zwierząt pokrywa Gmina Nowy Korczyn." W treści § 11 Programu postanowiono, że środki finansowe na realizację postanowień programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Nowy Korczyn w wysokości 30 000 zł. Stosownie do § 12 Programu, cyt.: "1. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny. 2. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu wydatkowane będą na usługi, w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie im miejsca w schronisku, utylizacja zwłok zwierząt 26 000 zł, Środki przeznaczone na kastrację, sterylizację zwierząt 3000 zł, zakup karmy dla zwierząt 1000 zł." Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań usypianie ślepych miotów; 2) art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami, kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, kosztów zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi, Prokurator podniósł, że dla realizacji w całości ustawowego obowiązku i konkretyzacji zapisów uchwały, koniecznym jest wskazanie szczegółowo danych lekarza, któremu powierzono obowiązki usypiania ślepych miotów. Zdaniem skarżącego, pozwoli to na uznanie, że realizacja ustawowego obowiązku nie jest pozorna. W treści skarżonej uchwały takich konkretnych wskazań brak, zatem Gmina w uchwale nie zrealizowała precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Co do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi Prokurator wskazał, że w § 11 i § 12 Programu podano kwotę środków finansowych na realizację zadań Programu, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy na 2022 rok, jednak wskazane środki finansowe nie odzwierciedlają wszystkich celów Programu. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Korczynie wniosła o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że brak wskazania w treść zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań usypianie ślepych miotów wynikał z tego, że zgodnie z informacją otrzymaną od schroniska nie jest to możliwe z uwagi na dużą rotację lekarzy tam pracujących. Nadto organ podniósł, że z założenia wszystkie wydatki na realizację Programu mieściły się w łącznej kwocie 26 000 zł, która nie została przypisana do poszczególnych zadań przewidzianych w Programie z powodu trudności związanych z dokładnym ujęciem i przypisaniem tych wydatków do poniesionych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Nowym Korczynie z dnia 11 lutego 2022 r. nr XXVIII/207/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nowy Korczyn na 2022 rok". Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu za zasadny należało uznać drugi z zarzutów skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 11 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków przeznaczonych na: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). W ocenie Sądu niezasadny okazał się natomiast pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze, co jednak nie zmienia faktu, że - z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie prawa - zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Chybiony jest zarzut niewskazania w Programie konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań usypianie ślepych miotów. Z treści § 7 ust. 1 Programu wynika, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów. Z powyższego zapisu wynika zatem, że wykonawcą Programu w zakresie usypiania ślepych miotów zwierząt jest wskazane w tym Programie schronisko dla zwierząt, tj. Schronisko "B." M. G. ul. B. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszym nie podzielił twierdzenia skarżącego, że obligatoryjnym elementem programu jest konkretne wskazanie lekarza weterynarii, który będzie dokonywał usypiania ślepych miotów zwierząt. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, który to wymóg został spełniony przez Radę Miejską w Nowym Korczynie. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17 (Lex nr 2442185), zgodnie z którym "nie ulega wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów". Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, byłoby całkowicie niecelowe, bowiem biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wysoce prawdopodobna jest zmiana zajmujących się tym osób w ciągu okresu obowiązywania uchwały (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 69/20). Nadto z normy art. 11a ust. 4 ustawy wynika, że część zadań gminy, określona w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 (odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów) może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Podzielić należy stanowisko sądów administracyjnych, że art. 11a ust. 4 u.o.z. należy wykładać w ten sposób, że zadania, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 tej ustawy, mogą być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schroniska dla zwierząt, zresztą w jednym z tych przypadków wynika to wprost ze sformułowania ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., tj. obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, LEX nr 2297840). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.