I OSK 2286/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/22, w sprawie ze skargi M. M., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO 4311/95/21, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi M. M. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: Kolegium) z 16 listopada 2021 r. nr SKO 4311/95/21 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego orzekł o: oddaleniu skargi w całości (pkt 1 sentencji wyroku); przyznaniu adwokatowi D. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 23 czerwca 2021 r. Skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na leki, opłaty miesięczne za dom (w tym energię, gaz, wodę, wywóz nieczystości stałych, szamba), żywność dietetyczną, bilety MPK, środki higieniczne oraz środki czystości. Prezydenta Miasta W. (dalej: Prezydent) decyzją z 7 września 2021 r. nr MOPS/ZTPS2/ZC/013040/2021, odmówił przyznania Skarżącej zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji podał, że Skarżąca (lat 45) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką – M. M., (lat 76, dalej: matka) i siostrą bliźniaczką – M. M. (lat 45, dalej: siostra). Rodzina utrzymuje się z emerytury matki w kwocie 1406,25 zł i dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 239,66 zł, a więc łączny dochód rodziny to kwota 1645,91 zł, natomiast kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynosi 1584,00 zł. Dochód obciążony jest z powodu egzekucji administracyjnej na kwotę 416,55 zł w związku z zadłużeniem z tytułu dzierżawy i bezumownego korzystania przez rodzinę strony z nieruchomości (zaświadczenie z ZUS z 7 maja 2021 r., zaświadczenie z Wydziału Zarządzania Nieruchomościami z 16 lipca 2021 r.). Skarżąca zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna od 21 września 2010 r.; jej siostra ma status osoby bezrobotnej od 27 lipca 2010 r. (zaświadczenia z 1 lipca 2021 r.). Skarżąca oraz jej siostra posiadają wykształcenie wyższe, pracowała jako specjalista w banku, obecnie choruje i nie planuje podjęcia pracy. Skarżąca wraz z siostrą od wielu lat się leczą, jednak poza zaktualizowanymi zaświadczeniami od lekarza rodzinnego nie przedkładają żadnych innych dokumentów medycznych, powołując się m.in. na ochronę danych osobowych. Skarżąca informuje tylko, że odbywa dużo wizyt u lekarzy specjalistów, poddaje się rehabilitacji i badaniom specjalistycznym. Matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, choruje przewlekle. Deklaruje, że wymaga stałego przyjmowania leków i diety. Nie przedstawiła przy tym rachunków za opłaty mieszkaniowe, informuje tylko o ich wysokości. Swoją postawę tłumaczy panującą epidemią, a jej rodzina nie chce korzystać ze zbiorowych form żywienia ze względu na stan zdrowia. Z załączonego do akt sprawy rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca została pouczona o konieczności wystąpienia o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Z powodu dalszego leczenia i diagnostyki nie będzie jednak występować o jego ustalenie. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent stwierdził, że nie kwalifikuje się ona do przyznania pomocy w formie prawa do zasiłku celowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, wynoszącego dla trzyosobowej rodziny 1584 zł. Odrębną decyzją z 7 września 2021 r. nr MOPS/ZTPS2/ZCS/002155/2021 Prezydent odmówił przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb wskazanych w ww. wniosku. Na skutek odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z 16 listopada 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawy oraz podało, że dochód Skarżącej, na który składa się zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s.") emerytura i dodatek pielęgnacyjny matki Skarżącej, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy, wyniósł 1645,91 zł netto i tym samym przekroczył kwotę uprawniającą stronę do przyznania zasiłku celowego (3 x 528 zł). W związku z tym Kolegium stwierdziło, że zasadnie Prezydent odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Z uwagi na sytuację dochodową, Skarżąca nie spełnia bowiem podstawowej przesłanki do korzystania z prawa do zasiłku celowego, o jakiej mowa w art. 8 u.p.s. Kolegium wskazało przy tym, że wskazana w odwołaniu wysokość dochodu matki Skarżącej (1129,36 zł) nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w zaświadczeniu ZUS z 7 maja 2021 r. Zdaniem Kolegium, wszelkiego typu potrącenia z należnego matce Skarżącej dochodu netto, jak też wydatki ponoszone przez rodzinę strony, nie podlegają odliczeniu od dochodu ustalonego wedle przepisów art. 8 ust. 3-4a u.p.s. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z matką i siostrą, rodzina utrzymuje się z emerytury matki w kwocie 1406,25 zł i dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 239,66 zł. Łączny dochód trzyosobowej rodziny Skarżącej wynosi 1645,91 zł i przekracza ustawowe kryterium 1584 zł kwalifikujące do otrzymania bezzwrotnej pomocy społecznej. Sąd I instancji dodał, że warunek kryterium dochodowego dotyczy także zasiłków celowych (art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, sposób wyliczenia przez organ dochodu rodziny Skarżącej nie nasuwa żadnych wątpliwości. Prawidłowo bowiem organy przy obliczeniu wysokości dochodu uwzględniły kwoty potrącenia z tytułu zaliczki na podatek (110 zł) oraz z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne (149,96 zł.). Jak wynika z zaświadczenia ZUS z 7 maja 2021 r. z emerytury matki Skarżącej comiesięcznie potrącana jest kwota 416,55 zł. Ponadto Skarżąca trzykrotnie była wzywana do wskazania daty i wysokości wziętego kredytu, czemu nie uczyniła zadość. Sąd I instancji wskazał przy tym, że spłata zobowiązań cywilnoprawnych nie mieści się w celach pomocy społecznej. Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że w każdym przypadku, gdy kryterium dochodowe warunkujące prawo do świadczeń z pomocy społecznej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zostaje przekroczone, niezależnie o jaką kwotę i niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że prawidłowo organy procedujące w sprawie z urzędu rozpatrzyły złożony wniosek w trybie art. 41 u.p.s. który przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, jak również mogą te osoby otrzymać zasiłek celowy, zasiłek okresowy, pomoc rzeczową pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Jednak kwestia legalności wydanej w tym zakresie odrębnej decyzji pozostaje, zdaniem Sądu I instancji, poza oceną w badanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 41 u.p.s. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że prawidłowo organy procedujące w sprawie z urzędu rozpatrzyły złożony wniosek w trybie art. 41 u.p.s. oraz, że kwestia legalności wydanej w tym zakresie decyzji pozostaje poza oceną Sądu w badanej sprawie, podczas gdy z treści zaskarżonych decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy te rozpatrywały w ogóle wniosek Skarżącej w trybie art. 41 u.p.s., zaś Sąd I instancji jest przecież władny badać kwestię legalności wydanej w tym zakresie decyzji. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie podać należy, że przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepis art. 40 ust. 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Należy przy tym zauważyć, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s. przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza 528 złotych, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny". W tym miejscu zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, winien swymi rozważaniami objąć także kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający zainteresowanego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.). I tak zgodnie natomiast z art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przechodząc dalej wskazać należy, że Prezydent w uzasadnieniu decyzji, wskazał, że dochód rodziny Skarżącej, na który składa się emerytura i dodatek pielęgnacyjny matki Skarżącej, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy, wyniósł 1645,91 zł netto i tym samym przekroczył kwotę uprawniającą stronę do przyznania zasiłku celowego (3 x 528 zł). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że wysokość dochodu rodziny Skarżącej w maju 2021 r. przekraczała kwotę ustawowego kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie. Tym samym strona Skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny organów, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, że nie było podstaw do przyznania Skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Kasator zarzuca natomiast, że zaniechano rozpoznania możliwości przyznania Skarżącej wsparcia na podstawie wspomnianego art. 41 u.p.s. (specjalnego zasiłku celowego), po wcześniejszy uznaniu, że nie spełnia ona przesłanek z art. 39 u.p.s. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent po otrzymaniu wniosku Skarżącej z 23 czerwca 2021 r. wydał dwie odrębne decyzje. I tak, decyzją z 7 września 2021 r. nr MOPS/ZTPS2/ZC/013040/2021 - odmówił przyznania Skarżącej zasiłku celowego, natomiast decyzją z 7 września 2021 r. nr MOPS/ZTPS2/ZC/002155/2021 - odmówił przyznania Skarżącej specjalnego zasiłku celowego. Obie decyzję organu I instancji zostały następnie zaskarżone odwołaniem Skarżącej. I tak Kolegium decyzją z 16 listopada 2021 r. nr SKO 4311/95/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta o odmowie przyznania zasiłku celowego, a decyzją z 16 listopada 2021 r. nr SKO 4311/96/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Tym samym wniosek Skarżącej został rozpoznany zarówno pod względem spełnienia przesłanek z art. 39 u.p.s., jak i art. 41 u.p.s. Obie decyzje Kolegium stały się również przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/22 oddalił skargę na decyzję Kolegium dotyczącą zasiłku celowego, natomiast wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 124/22 oddalił skargę na decyzję Kolegium dotyczącą specjalnego zasiłku celowego. Wyrok Sądu I instancji z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/22 został zaskarżony niniejsza skargą kasacyjną, natomiast od wyroku dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 124/22 nie wniesiono skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że kwestia legalności decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., pozostawała poza oceną Sądu I instancji w badanej sprawie, gdyż dotyczyła odrębnie wydanej decyzji. I tak, jak już to wskazano powyżej decyzja ta stała się również przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w odrębnym postępowaniu sądowym, które zakończyło się wydaniem wyroku, który jest prawomocny. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozdzielenie spraw przez organ I instancji było niecelowe i nieracjonalne z punktu widzenia szybkości postępowania, jak również jego przejrzystości, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek Skarżącej został rozpoznany zarówno pod względem spełnienia przesłanek z art. 39 u.p.s., jak i art. 41 u.p.s. W związku z powyższym za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenie art. 41 u.p.s. w zw. z art. 1 p.u.s.a. Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.