II OSK 2162/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 293/23 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2022 r. znak DOA.7110.331.2022.KPL w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 293/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą B. na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 30 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.331.2022.KPL. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy P., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 23 września 2022 r. nr 34/22/K i odmówił J. sp. z o.o. z siedzibą w B. udzielenia pozwolenia na rozbiórkę wiaduktu i nasypu na działce nr ew. [...], obręb [...], jedn. ew. [...] P., a w części dotyczącej działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], jedn. ew. [...] P. i umorzył postępowanie organu I instancji. W skardze kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz, U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie przejawiające się nierozważeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapisu normatywnego wynikającego z tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z którego wynika, że skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na rozbiórkę nasypu kolejowego do Prezydenta Miasta Piekary Śląskie (uznanego finalnie za organ właściwy w zakresie jego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), który następnie podjął decyzję o przekazaniu zakreślonej w ten sposób sprawy Wojewodzie Śląskiemu, który przedmiotową sprawę przyjął do rozpoznania zamiast wdać się w spór kompetencyjny, na co skarżąca nie miała jakiegokolwiek wpływu tak faktycznego, jak i prawnego, co w konsekwencji prowadzi do zaakceptowania sytuacji wiążącej się z prowadzeniem postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, 2) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zakwestionowanie znaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr XlX/229/20 Rady Miasta Piekary Śląskie z 27 lutego 2020 r. i uznanie, że nie tworzy on w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanu prawnego, w tym, że uwzględnieniu nie podlega wynikające z niego oznaczenie działek (Tk - tereny kolejowe) objętych pierwotnym pozwoleniem na rozbiórkę. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji GINB w części, tj. w zakresie w jakim GINB uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2022 r., Nr 34/22/K, znak: IKXV.7841.7.5,2022, i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] P., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie rozważył znaczenia naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. "Argumentacja przyjęta względem art. 65 k.p.a. w pełni deprecjonuje sens prawny pierwszego z wymienionych przepisów, dopuszczając jednocześnie nie tyle jego stosowanie co wyłącznie istnienie na gruncie ustawy." Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżąca prawidłowo złożyła wniosek o pozwolenie na rozbiórkę, albowiem stosowne podanie w tym przedmiocie ze strony skarżącej Spółki wpłynęło do Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, który następnie uznał się niewłaściwym dla przedmiotowej sprawy i postanowił ją przekazać Wojewodzie. Co istotne, Wojewoda rzeczoną sprawę przyjął do rozpoznania. W ten sposób wykreowane w sensie faktycznym i prawnym zostały dwa błędy . Pierwszy po stronie Prezydenta Miasta polegający na przekazaniu sprawy innemu organowi. Drugi zaś po stronie Wojewody sprowadzający się do włączenia sprawy w zakres swoich kompetencji. Ewentualna pomyłka Prezydenta Miasta powinna być dostrzeżona przez Wojewodę, który w takiej sytuacji powinien wdać się w spór kompetencyjny. Żaden z wymienionych organów administracji publicznej nie ponosi odpowiedzialności za swoje działania niezgodne z prawem w przeciwieństwie do skarżącej Spółki, której w prezentowany powyżej sposób jako podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą o charakterze zarobkowym została odebrana możliwość prawidłowego funkcjonowania w obrocie gospodarczym. Znaczny przestój w zakresie uzyskania stosownej decyzji administracyjnej zezwalającej na rozbiórkę nasypu wywołany koniecznością dążenia poprzez skargę oraz skargę kasacyjną do uzyskania należytej ochrony prawnej ma bezpośredni wpływ na byt skarżącej Spółki. GINB uchylając decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi. Wynika to z tego, że sąd administracyjny jedynie ocenia czy przepisy Kodeksu nie zostały naruszone w toku postępowania prowadzonego przez organu administracji publicznej. Zatem jeżeli skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji oceny, to powinna postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu, o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowany zarzut wymaga jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że art. 8 § 1 k.p.a. miałby zostać naruszony w ten sposób, że postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, bowiem skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek inicjujący postępowania do właściwego organu, a dopiero błędne działanie organu doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez organ niewłaściwy. Tak postawiony zarzut nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wiąże się to zatem z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II GSK 2193/15, LEX nr 2350394). Sąd I instancji oddalając skargę, podzielił stanowisko GINB, iż Wojewoda udzielając Spółce pozwolenia na rozbiórkę, dopuścił się naruszenia art. 82 ust, 3 pkt 3a p.b., określającego właściwość rzeczową. Na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [..., obręb [...], jedn. ew. [...] jedn. ewid. P. w dacie prowadzenia postępowania nie istniała droga kolejowa, a w konsekwencji, działki te nie stanowią obszaru kolejowego. Stanowiło to podstawę do wydania przez GINB decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylającej decyzję w części objętej orzeczeniem wbrew przysługującej organowi I instancji właściwości oraz umarzającej postępowanie przed organem I instancji w tymże zakresie, co stwarza podstawę do załatwienia jej przez organ właściwy w sprawie, tj. Prezydenta Miasta Piekary Śląskie. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie organu właściwego do załatwienia sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. wskazuje, że pierwotnie wniosek złożyła do organu właściwego, który to uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Wojewodzie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Spółki, że tego typu działanie organów administracji publicznej, w kontekście zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. GINB dostrzegając brak właściwości organu I instancji do załatwienia sprawy, nie miał innej możliwości działania, niż uchylić rozstrzygnięcie tego organu w zakresie obejmującym brak właściwości i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Spółka opisując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedogodności wynikające z naruszenia właściwości organów administracji i wpływające na możliwości prowadzenia przez Spółkę działalności, nie zakwestionowała generalnej oceny, co do braku właściwości Wojewody. Omawiany zarzut okazał się zatem bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że obszar kolejowy jest pojęciem zdefiniowanym ustawowo, a przeznaczenie terenu określone w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie decyduje o właściwości organu w sprawie administracyjnej. Co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na przyszłe, możliwe zagospodarowanie terenu. Prawidłowo GINB uznał, że o uznaniu terenu za "obszar kolejowy" nie decyduje oznaczenie terenu w planie miejscowym jako teren kolejowy (tk) ,ale spełnienie ustawowych kryteriów określonych w art. 4 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.