I OW 128/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Działdowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Działdowskim a Powiatem Brodnickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego S.S. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Działdowski jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat Działdowski reprezentowany przez Starostę Działdowskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Działdowskim a Powiatem Brodnickim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego S. S. w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni w dniu 24 stycznia 2023 r. został umieszczony w Domu [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Działdowie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I Nsm 389/22. W dniu 8 kwietnia 2023 r. małoletni został przeniesiony do niezawodowej rodziny zastępczej. Małoletni posiada zameldowanie na pobyt stały pod adresem [...], [...] gmina [...]. W dniu 17 lutego i następnie w dniu 15 marca 2023 r. Powiat Działdowski wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Brodnicy o zawarcie porozumienia i uzgodnienie, że Powiat Brodnicki, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity z 2023 r. Dz. U. poz. 1426 ze zm.), jest właściwy do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej. W uzasadnieniu tego wniosku organ wskazał na miejsce zameldowania dziecka w chwili umieszczenia w pieczy zastępczej oraz oświadczenie matki dziecka z dnia 24 stycznia 2023 r., zgodnie z którym przebywała ona w miejscowości [...] bez zamiaru stałego pobytu. Ponadto organ stanął na stanowisku, że adres zameldowania małoletniego na pobyt stały w miejscowości [...] w Powiecie Brodnickim stwarza także domniemanie zamieszkiwania w tej miejscowości. Równocześnie organ wyjaśnił, że przyznanie matce małoletniego pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i okresowego udzielonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Iławie-Osadzie (Powiat Działdowski) odbyło się w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, czyli ze względu na miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zaś ze względu na miejsce zamieszkania. Dlatego też Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jabłonowie Pomorskim dokonał zwrotu poniesionych wydatków Gminie Iłowo-Osada. W odpowiedzi na wniosek Starosta Brodnicki potwierdził stan faktyczny sprawy przedstawiony przez wnioskodawcę i wniósł o wskazanie Powiatu Działdowskiego jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie S. S. w pieczy zastępczej. Wskazał, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Brodnicy pismem z dnia 3 marca oraz z dnia 23 marca 2023 r. wyjaśnił, że w jego ocenie właściwym do ponoszenia przedmiotowych kosztów jest Powiat Działdowski ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, czyli miejscowość [...] na terenie Powiatu Działdowskiego. Samo bowiem oświadczenie matki małoletniego, że jest zameldowania na terenie Gminy Jabłonowo Pomorskie i zamierza tam zamieszkać w przyszłości nie jest wystarczające do przyjęcia właściwości Powiatu Brodnickiego w niniejszej sprawie. Z oświadczenia babci małoletniego wynika, że córka wyprowadziła się od niej w 2020 r. i nie utrzymuje z nią kontaktu. Przed umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej rodzina zamieszkiwała w miejscowości [...]w Powiecie Działdowskim, gdzie matka małoletniego zawarła związek małżeński z ojczymem małoletniego, który dorywczo pracował w ramach umów zlecenia w Działdowie. Tam zatem koncentrowało się ich życie rodzinne i tam przebywali z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem Starosty Brodnickiego powyższe okoliczności wskazują, że to Powiat Działdowski jest właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej, a nie Powiat Brodnicki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2023 r. Dz. U. poz. 259) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powołanym w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego niemającymi wspóinego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostwem Działdowskim a Starostwem Brodnickim w przedmiocie wskazania organu (powiatu) właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. z 2023 r. Dz. U. poz. 1426 ze zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 K.c.). Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej, mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Mając na uwadze brzmienie powyżej przytoczonych przepisów, w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie miejsca zamieszkania małoletniego do dnia 24 stycznia 2023 r., a dokładnie ustalenie powiatu miejsca zamieszkania tego rodzica, u którego małoletni wówczas przebywał. W niniejszej sprawie rodzicem, u którego małoletni stale przebywał przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej, była jego matka. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni w dniu 24 stycznia 2023 r. został umieszczony w Domu [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Działdowie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I Nsm 389/22. Następnie w dniu 8 kwietnia 2023 r. małoletni został przeniesiony do niezawodowej rodziny zastępczej. Małoletni posiadał zameldowanie na pobyt stały w lokalu socjalnym u swojej babci w miejscowości [...], Powiat Brodnicki. Jednakże, jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów, w tym oświadczenia V. W.- babci małoletniego, ani jej wnuk, ani jej córka (a ostatnio także ona sama) nie przebywają od 2020 r. pod tym adresem i nie posiadają w tym miejscu swojego centrum życiowego. Ostatnim miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w placówce była miejscowość [...] w Powiecie Działdowskim. Tam jego matka wzięła ślub z jego ojczymem, który dorywczo pracował w Działdowie. To tam wówczas znajdowało się centrum życiowe małoletniego i jego matki. Tam też małoletni został zgłoszony do przychodni rodzinnej w Narzymiu. Oznacza to, że zgodnie z treścią powołanych przepisów za powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, uznać należy Powiat Działdowski. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.