II SA/Rz 1908/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Burmistrza [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 września 2023 r. nr SKO.415/135/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - postanawia – odrzucić sprzeciw. UZASADNIENIE Burmistrz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 września 2023 r. nr SKO.415/135/2023, która w oparciu na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliła w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 maja 2021 r. nr RMP.PP.6730.65.29.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działki nr ewid [...] w [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie zauważyło, że Burmistrz [...] nie ma legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw podlega odrzuceniu z przyczyny zauważonej przez SKO w Rzeszowie. Merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną wymogi dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia, które mogą dotyczyć zarówno podmiotu, jak i przedmiotu postępowania. Sprzeciw jest więc dopuszczalny m.in. jeśli wystąpi z nim uprawniony podmiot. Wedle art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jeśli chodzi o strony postępowania, to zgodnie z art. 32 P.p.s.a. są nimi skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Brzmienie tego ostatniego przepisu jest więc jasne, wyraźnie wskazując, że stroną postępowania sądowego jest tylko ten organ, którego działanie, czy też bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono. Nie jest więc nim organ I instancji. Orzecznictwo sądowe - które ugruntowało się w tym zakresie wprawdzie na gruncie wnoszonych skarg, ale należy je uznać jako adekwatne także w razie wniesienia sprzeciwu - jest jednoznaczne i w jego świetle, fakt orzekania w danej sprawie jako organ I instancji wyklucza następnie legitymację skargową w tej sprawie. Zatem organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może bowiem mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest więc, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a w dalszej kolejności składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Powstałaby bowiem wówczas sytuacja, kiedy ten sam podmiot raz zajmował pozycję organu, zaś innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia danej sprawy [tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 5.04.2023 r. I OSK 411/23, wyrok NSA z 2.03.2006r. II GSK 387/05]. To samo dotyczy sytuacji, gdy ze skargą wystąpiła jednostka samorządu terytorialnego, której organ orzekał w pierwszej instancji. Przyjmuje się, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Będzie on wtedy reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W powyższej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje więc kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. uchwała NSA z 19.05.2003 r. OPS 1/03, uchwała NSA z 16.02.2016 r. I OPS 2/15, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.10.2009 r. K 32/08, ). Ze sprzeciwem w niniejszej sprawie wystąpił Burmistrz [...], który wydał w dniu 7 maja 2021 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W świetle tego, co wyżej podano, nie ma on legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bowiem występował w postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji. Dotyczy to również sytuacji gdyby przyjąć, że sprzeciw pochodzi od Gminy [...], w imieniu której Burmistrz działa, a która występowała w postępowaniu administracyjnym jako jego strona, co wynika z przedstawionych akt sprawy. Skoro więc sprzeciw Burmistrza jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych, to podlegał on odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 64a i art. 64b § 1 P.p.s.a.