I OW 125/23

SENTENCJA Dnia 8 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Mińsk Mazowiecki a Prezydentem Miasta Legionowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych postanawia: 1) wskazać Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki jako organ właściwy w sprawie; 2) oddalić wniosek Prezydenta Miasta Legionowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki wnioskiem z dnia 23 lutego 2023 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Legionowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że T. S. we wniosku o udzielenie pomocy wskazała adres zameldowania na stałe: M. ul. [...], gmina Mińsk Mazowiecki. W trakcie postępowania ustalono, że zainteresowana od ponad 11 lat nie zamieszkuje na terenie gminy Mińsk Mazowiecki. W dniu 12 września 2012 r. została wymeldowana w drodze decyzji administracyjnej. Ustalono również, że zainteresowana od 2018 r. składała wnioski o świadczenia rodzinne. Ponadto, T. S. w swoim pisemnym oświadczeniu z 2021 r. podała adres zamieszkania Legionowo ul. [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, zainteresowana jest mieszkanką Miasta Legionowo. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Legionowo wniósł o: 1) oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, alternatywnie o: 2) stwierdzenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki nie zawiera żadnych niezbędnych, udokumentowanych ustaleń w zakresie miejsca zamieszkania/ pobytu wnioskodawczyni. Zawarte we wniosku twierdzenie, że zainteresowana była w listopadzie 2022 r. oraz później mieszkanką Legionowa nie odpowiada realiom sprawy i nie jest poparte żadnym dowodem. Prezydent Miasta Legionowo wskazał przy tym na następujące okoliczności faktyczne: 1) co najmniej od 15 listopada 2022 r. do 28 listopada 2022 r. T. S. przebywała w schronisku dla bezdomnych w Warszawie przy ul. [...] zaś w styczniu 2023 r. przebywała w M. w P. na oddziale terapii uzależnień, gdzie podjęła terapię od 30 listopada 2022 r. (według informacji Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zawartej w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r.); 2) wniosek z dnia 22 listopada 2022 r. o zasiłek okresowy i skierowanie do schroniska złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej dzielnicy [...] w Warszawie, podając jako ostatni adres zameldowania: M. ul. [...] na terenie gminy Mińsk Mazowiecki; 3) T. S. nie posiada stałego zameldowania natomiast adres jej ostatniego miejsca zameldowania to M., ul. [...], gmina Mińsk Mazowiecki; 4) na terenie Legionowa zainteresowana zamieszkiwała w wynajętym mieszkaniu przy ul. [...] prawdopodobnie przez okres około 1 roku (do lata 2020 r.), w okresie 2019 r. – 2020 r. T. S. była zatrudniona w N. w Legionowie na podstawie umowy o pracę na czas określony do 31 lipca 2020 r.; 5) o pierwsze świadczenie do Ośrodka Pomocy Społecznej w Legionowie T. S. wystąpiła w październiku 2019 r. (pomoc rzeczowa w formie posiłków dla dziecka w przedszkolu oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności), świadczenia te zostały przyznane na podstawie decyzji Prezydenta Legionowa z dnia 1 października 2019 r. oraz 7 października 2019 r., na przełomie 2019 r. i 2020 r. zainteresowana otrzymała kilkukrotnie te same świadczenia na kolejne miesiące oraz zasiłki celowe na obuwie i wkładki ortopedyczne dla dziecka oraz na zakup środków czystości, a ponadto pobierała zasiłek rodzinny oraz zasiłek pielęgnacyjny na dziecko - ostatnie świadczenia zasiłkowe pobierała do 31 lipca 2020 r. a więc prawie 3 lata temu; 6) według wiedzy pracowników socjalnych Ośrodka Pomocy Społecznej z Legionowa T. S. wyprowadziła się w lipcu 2020 r. po umieszczeniu jej małoletnich dzieci w połowie lipca 2020 r. w zawodowej rodzinie zastępczej; 7) strona w okresie ostatnich kilku lat, w kontaktach z różnymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej do których kierowała wnioski o pomoc, podawała różne adresy zamieszkania: M. (gmina Mińsk Mazowiecki), K. (gmina Wieliszew), W., O. (gmina Szelków), Legionowo, Warszawa; 8) w 2018 r. Wójt Gminy Wieliszew decyzją z dnia 12 września 2018 r. przyznał zainteresowanej świadczenie wychowawcze na syna; 9) w lipcu 2019 r. Wójt Gminy Szelków przyznał stronie zasiłek rodzinny na syna; 10) Ośrodek Pomocy Społecznej w Legionowie nie posiada wiedzy gdzie aktualnie przebywa/ zamieszkuje T. S., takiej udokumentowanej wiedzy nie podał też Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki w swym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Z tych względów, w ocenie organu, wniosek Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinien zostać oddalony skoro wnioskodawca podał, że zainteresowana zamieszkuje w Legionowie przy czym nie poparł tego żadnymi dowodami zaś Prezydent Miasta Legionowo temu zaprzecza wskazując na okoliczności faktyczne i dowody podane w niniejszej odpowiedzi na wniosek. Nie wiadomo również gdzie aktualnie zamieszkuje/ przebywa T. S. Z ostrożności procesowej Prezydent Miasta Legionowo wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku T. S. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schronisku dla bezdomnych jest Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki. W razie uznania, że zainteresowana spełniała w listopadzie 2022 r. i później kryteria uznania za osobę bezdomną (w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - bowiem nie posiadała zameldowania na pobyt stały oraz zamieszkiwała wówczas w lokalu mieszkalnym niespełniającym jednego z kryteriów ustawowych bycia lokalem w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, tj. w schronisku dla bezdomnych w Warszawie, które ze swej istoty oferuje lokale przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób a następnie przebywała na leczeniu w publicznym podmiocie leczniczym w P.), na podstawie art. 101 ust 2 u.p.s., właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schronisku dla bezdomnych był Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem żaden z organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku T. S. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu m.in. do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. Jednakże, gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Rozważeniu w pierwszej kolejności podlegała zatem kwestia czy T. S. może być uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OW 1/16, z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20 oraz z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OW 205/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zainteresowana występując o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych przebywała w listopadzie 2022 r. w noclegowni dla bezdomnych w Warszawie przy ul. [...], a następnie po opuszczeniu w dniu 28 listopada 2022 r. noclegowni przebywała od 30 listopada 2022 r. na leczeniu w M. w P. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione okoliczności prowadzą do uznania, że T. S. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. bowiem ani noclegowni dla osób bezdomnych ani w szpitala nie można uznać za lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Noclegownia dla bezdomnych zapewnia tymczasowe schronienie osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i jest miejscem dającym schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej w związku z trudną sytuacją życiowej danej osoby. Pobyt w tego typu ośrodkach jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Również obecność w zakładzie leczniczym wiąże się ze stanem zdrowia strony i nie wynika z dobrowolnego wyboru miejsca organizacji i załatwiania jej spraw życiowych. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zatem art. 101 ust. 2 u.p.s., przy czym mając na uwadze, że T. S. ostatnio była zameldowana na pobyt stały w M. przy ul. [...] to właściwym organem do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych jest Wójt Gminy Mińsk Mazowiecki. Odnosząc się do argumentów podnoszonych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazać należy, że dla określenia gminy właściwej miejscowo do udzielenia pomocy społecznej osobie bezdomnej, nie mają znaczenia okoliczności związane z okresem, w którym nastąpiła czynność wymeldowania z ostatniego miejsca stałego pobytu, jak też późniejsze zamieszkiwanie na terenie innych gmin i kierowanie w związku z tym wniosków o przyznanie świadczeń do właściwych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Z tych względów twierdzenia Wójta Gminy Mińsk Mazowiecki, że T. S. od ponad 11 lat nie zamieszkuje na terenie gminy Mińsk Mazowiecki bowiem w dniu 12 września 2012 r. została wymeldowana w drodze decyzji administracyjnej, jak również podnoszona okoliczność składania przez zainteresowaną od 2018 r. wniosków o świadczenia rodzinne do Ośrodka Pomocy Społecznej w Legionowie czy też wskazywanie w 2021 r., tj. na ponad rok przed wystąpieniem z wnioskiem udzielenie pomocy w niniejszej sprawie jako swojego adresu zamieszkania: Legionowo ul. [...], pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W przypadku osoby bezdomnej nie ma bowiem znaczenia jakie więzi z danym miejscem łączyły we wcześniejszym okresie osobę wnoszącą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, gdyż właściwość organów w takim przypadku jednoznacznie precyzuje art. 101 ust. 2 u.p.s. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Wniosek Prezydenta Miasta Legionowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy P.p.s.a. (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200 - art. 201 oraz art. 203 – art. 204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.