II SA/Wr 887/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 października 2022 r. nr IF-O.7840.1.312.2022.MS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 X 2022 r. (nr IF.O.7840.1.312.2022.MS) Wojewoda Dolnośląski (dalej: "wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Gminy S. (dalej: "skarżąca") od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: "starosta") z dnia 29 VIII 2022 r. (nr 2385/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej - na rzecz C. sp. z o. o. we W. - pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, oznaczonych jako A i B oraz budynku usługowego, oznaczonego jako C, na działkach nr [...] i [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna S-[...]. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wojewoda stwierdził, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opisanej wyżej inwestycji, przez co postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego należało umorzyć. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że skarżąca jest właścicielką działki drogowej nr [...] przylegającej do terenu inwestycji, a dokładnie do działki nr [...]. Jest to działka zlokalizowana najbliżej terenu zainwestowania. Przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, oznaczonych jako A i B oraz budynku usługowego, oznaczonego jako C, na działkach nr [...] i [...]. Objęte analizowanym zamierzeniem budowlanym najbliższe budynki mieszkalne (12,5 m wysokości) zaplanowano w odległości ok. 14 m od granicy z działką [...]. Inwestor wprawdzie planuje wykonanie zjazdu z działki nr [...], której właścicielem jest skarżąca, jednakże zjazd będzie przedmiotem osobnego opracowania, a tym samym nie jest objęty zakresem inwestycji w niniejszym postępowaniu. Wojewoda nadmienił także, że skarżąca jest też właścicielką działek nr [...] oraz [...], sąsiadujących z terenem inwestycji, jednak zostały one oddane w użytkowanie wieczyste, tak więc nieruchomości te mogłyby uzasadniać interes prawny użytkowników wieczystych a nie skarżącej. W ocenie wojewody w takich okolicznościach nie można stwierdzić, by obiekty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, ograniczały w jakikolwiek sposób skarżącą w możliwości zagospodarowania i zabudowy działki drogowej nr [...], a tylko pod takim warunkiem można byłoby przyznać skarżącej status strony, co wynika jednoznacznie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) - dalej: "PB". Wojewoda podkreślił też, że należy odróżnić status skarżącej jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od statusu organu (burmistrza) jako zarządcy drogi (w myśl ustawy z dnia 21 III 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.). Nawet bowiem w hipotetycznej sytuacji ewentualnego braku uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie kreuje to po stronie organu, który był właściwy do uzgodnienia inwestycji (np. zarządcy drogi) statusu strony, a co za tym idzie możliwości kwestionowania decyzji w drodze odwołania. Ponadto, brak jest przepisów prawa, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. W ocenie wojewody hałas oraz inne podobne immisje, o których mowa w art. 144 kc, powstające w wyniku korzystania z przewidzianych w projekcie budynków nie mogą być podstawą do uznania, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych. Wojewoda zaznaczył ponadto, że sama okoliczność występowania przez skarżącą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony nie świadczy o tym, że przysługuje jej obiektywnie status strony. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono przy tym naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek którego ustalone zostało, że skarżąca nie ma statusu strony postępowania, albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu mającego być zrealizowanym na podstawie kwestionowanej decyzji starosty. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skoro skarżąca jest właścicielem nieruchomości drogowej nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a nawet posiadającym wspólną granicę geodezyjną - to jak najbardziej posiada umocowanie do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że droga również jest obiektem budowlanym a jej wykonanie stanowi zawsze zabudowę terenu. Skarżąca zaznaczyła także, że planowany przez inwestora zjazd ma istotny wpływ na przyszłe zagospodarowanie działki drogowej nr [...], tj. na przyszłą realizację związaną z poszerzeniem obecnej drogi. Część terenu działki nr [...] jest bowiem przeznaczona na cele poszerzenia drogi gminnej tj. działki nr [...], co wynika z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] VIII 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego w centrum (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2016 r., poz. [...] – dalej "MPZP". Inwestor tę część terenu wyłączył z opracowania wskazując zarazem, że planowany tam jest zjazd z drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji starosty podkreślając, że została ona wydana w warunkach braku uzgodnienia projektu w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego projektowaną zmianą, jak i w warunkach niedysponowania przez inwestora decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W okolicznościach sprawy wojewoda prawidłowo ocenił odwołanie skarżącej stwierdzając brak po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. Jak wynika z art. 28 ust. 2 PB, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano zaś w art. 3 pkt 20 PB i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z powyższego niedwuznacznie wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie. O ile bezdyskusyjny jest tytuł właścicielski skarżącej do działki drogowej nr [...] stanowiącej cześć drogi publicznej (ul. [...]), o tyle nie sposób uznać, że projektowana inwestycja ograniczy w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania tej nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym podtrzymuje w tej materii stanowisko wyrażone już we wcześniejszych wyrokach tutejszego Sądu z dnia 21 VII 2020 r., II SA/Wr 463/19 czy z dnia 1 XII 2020 r., II SA/Wr 339/20, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 VIII 2022 r., II OSK 1139/21. Nie sposób bowiem zidentyfikować, jakich to elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego) nie będzie można wykonać na skutek realizacji projektowanej inwestycji wielorodzinnej. Skarżąca w żadnym miejscu nie wskazuje tego rodzaju ograniczeń. Zamiast tego powołuje się na bezpośrednie sąsiedztwo drogi z terenem inwestycji, brak pozwolenia na lokalizację zjazdu oraz postanowienia MPZP przewidującego drogowe przeznaczenie części terenu inwestycji, tj. działki nr [...]. Odnosząc się do tak sformułowanej argumentacji zaznaczyć należy, że samo bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki. Bez znaczenia dla procesowego statusu skarżącej jest też kwestia nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na lokalizację zjazdu. Jak to trafnie wyjaśniał wojewoda, zatwierdzony projekt budowalny nie obejmował budowy zjazdu. Zjazd ma być realizowany w ramach odrębnej procedury, tak więc nie sposób uznać, że projekt budowlany w jakikolwiek sposób ogranicza zabudowę działki drogowej nr [...]. Skoro zaś przedłożony projekt budowalny nie przewidywał budowy zjazdu, to inwestor nie musiał legitymować się pozwoleniem na lokalizację zjazdu. Sąd zwraca też uwagę, że eksponowana w skardze kwestia braku zgody skarżącej na korzystanie przez inwestora z działki drogowej nr [...] (ul. [...]) nie jest w ogóle kwestią, o której może rozstrzygać organ udzielający pozwolenia na budowę. W świetle art. 34 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 PB organ w ramach oceny kompletności projektu budowlanego zweryfikować musiałby m.in. oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą wojewódzką lub krajową, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, o ile projekt przewidywałby połączenie inwestycji z taką drogą. Natomiast okoliczność wyrażenia przez gminę zgody na korzystanie przez inwestora z drogi gminnej czy nawet z ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność komunalną nie stanowi przesłanki niezbędnej do uznania, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że jeśli istnieje prywatna droga wewnętrzna, łącząca się z drogą publiczną, mająca charakter powszechnie dostępny (a nie dostępny wyłącznie dla właściciela), funkcjonująca nadto jako ulica o określonej nazwie, to brak jest podstaw do tego, aby nowe zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania praw do tej drogi celem uznania, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 VIII 2010 r., II OSK 1337/09. CBOSA). Zasadnie też stwierdza się, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 XII 2012 r., II SA/Gd 419/12, CBOSA). Na marginesie stwierdzić wypada, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy trudno dopatrzyć się konsekwencji w działaniach skarżącej. Z jednej bowiem strony przeznacza ona w ramach MPZP tereny objęte projektem budowlanym m.in. pod zabudowę wielorodzinną ([...] M/U); z drugiej zaś strony już na etapie pozwolenia na budowę zdecydowanie artykułuje brak możliwości korzystania z przyległej ulicy oraz infrastruktury technicznej dla potrzeb projektowanej inwestycji wielorodzinnej. Tak samo trudno dopatrzeć się źródła interesu prawnego skarżącej w postanowieniach MPZP. To bowiem, że część należącej do inwestora działki nr [...] przeznaczona została w MPZP na cele drogi publicznej ([...] KDL[...]), a dokładnie pod poszerzenie drogi stanowiącej ulicę [...], nie może uzasadniać interesu prawnego skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia budowalnego. Okoliczność ta bowiem w żaden sposób nie wpływa na możliwość zabudowy należącej do skarżącej działki drogowej nr [...]. Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego nie wskazuje również, by kwestionowane pozwolenie budowlane w jakikolwiek sposób mogło udaremnić wykonanie postanowień MPZP w zakresie możliwości poszerzenia drogi lokalnej. Okoliczności takich nie powołuje również skarżąca. Jak zaś wynika z projektu zagospodarowania terenu (i co zresztą potwierdza skarżąca w motywach skargi) projekt budowalny w ogóle nie obejmuje tej części terenu działki nr [...], którą według MPZP przeznaczono na cele drogowe. Zasygnalizowano jedynie, że w tej części inwestor ma zamiar zrealizowania w przyszłości zjazdu z drogi, według odrębnego opracowania, co w związku z tym może podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu dotyczącym budowy zjazdu. W ocenie Sądu za przyznaniem skarżącej statusu strony w postepowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę nie może też przemawiać ewentualna intensyfikacja ruchu i związane z tym immisje wywołane realizacją i funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Także przewidywana konieczność konserwacji drogi a nawet jej remontu czy rozbudowy nie może mieć znaczenia z perspektywy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB. W ocenie Sądu nie należy zakresem pojęciowym "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 PB obejmować konsekwencji zwykłego zużycia otaczających obiektów na skutek użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Funkcją nieruchomości drogowej, tak drogi publicznej jak i wewnętrznej, jest obsługa ruchu komunikacyjnego. Odbywa się to niezmiennie w ramach określonego układu komunikacyjnego, który tworzy sieć dróg składająca się z dróg o różnym statusie własnościowym i różnym charakterze prawnym. Intensywność ruchu na danej drodze zależy od wielu czynników i może być wywołana nie tylko obsługą nieruchomości leżących bezpośrednio przy tej drodze ale również obsługą nieruchomości położonych znacznie dalej. Nie sposób uznać, by właściciel drogi uzyskiwał status strony we wszystkich postępowaniach budowalnych, których konsekwencją będzie lub może być zwiększenie intensywności ruchu na tej drodze, a w rezultacie zwiększenie jej zużycia. Dla oceny statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mają również znaczenia podnoszone w odwołaniu braki infrastruktury technicznej niezbędnej do obsługi projektowanego obiektu. Tego typu okoliczności powinny być przez skarżącą uwzględniane na etapie rozstrzygania o przeznaczeniu określonych terenów w ramach planu miejscowego, a nie podnoszone w ramach odwołań od pozwoleń na budowę. W świetle przedmiotowych rozważań nie można więc uznać skarżącej za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.