II OW 110/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Rzeszowskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Starostą Rzeszowskim w przedmiocie wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Rzeszowie w T. z dnia 10 maja 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości partycypacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych) znajdujących się w ewidencji [...], w związku z faktem, iż do ww. rowów będą wprowadzane ścieki opadowe z projektowanego odcinka drogi S-19 Kuźnica Białostocka – Barwinek w m. S. gm. T. postanawia: wskazać Starostę Rzeszowskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 lipca 2013 r. Starosta Rzeszowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Starostą Rzeszowskim w przedmiocie wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Rzeszowie w T. z dnia 10 maja 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości partycypacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych) znajdujących się w ewidencji GSW T., w związku z faktem, że do ww. rowów będą wprowadzane ścieki opadowe z projektowanego odcinka drogi S-19 Kuźnica Białostocka – Barwinek w m. S. gm. T. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2013 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 65 §1 k.p.a., przekazał Staroście Rzeszowskiemu, jako organowi właściwemu, sprawę z wniosku, z dnia 10 maja 2013 r. Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Rzeszowie z/s T. o ustalenie wysokości partycypacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Rzeszów, w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, tj. rowów melioracyjnych, znajdujących się w ewidencji GSW T., w związku z faktem, że do ww. rowów będą wprowadzane ścieki opadowe z projektowanego odcinka drogi S-19 Kuźnica Białostocka - Barwinek w m. S. gm. T. Zdaniem Marszałka Województwa Podkarpackiego to Starosta Rzeszowski jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 171 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Starosta Rzeszowski uznał natomiast, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Marszałka Województwa Podkarpackiego. Nadmienił, że to Marszałek Województwa Podkarpackiego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Rzeszowie pozwolenia wodnoprawnego w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej - 19 Kuźnica Białostocka - Barwinek w miejscowości S., gm. T. W ocenie wnioskodawcy istotne dla określenia właściwości Marszałka Województwa Podkarpackiego jest to, że: przytoczone powyżej przepisy odnoszą się do konkretnych żądań, a także, Marszałek Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Rzeszowie pozwolenia wodnoprawnego w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej - 19 Kuźnica Białostocka - Barwinek w miejscowości S., gm. T., - żądanie objęte wnioskiem z dnia 10 maja 2013 r., tj. ustalenie wysokości partycypacji dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Rzeszów, w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, tj. rowów melioracyjnych znajdujących się w ewidencji GSW T., w związku z faktem, że do w/w rowów będą wprowadzane ścieki opadowe z projektowanego odcinka drogi S-19 Kuźnica Białostocka - Barwinek w m. S., gm. T. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Podkarpackiego wskazał, że zgodnie z art. 171 ustawy Prawo wodne, osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, odnoszące korzyści z urządzeń spółki, zobowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj tych świadczeń ustala, w drodze decyzji, starosta. Ustalenia wysokości udziału w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, może dokonać również, na podstawie art. 64 ww. ustawy, organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jednak z uwagi na fakt, że art. 64 Prawa wodnego wymaga, by wniosek o ustalenie i podział kosztów złożył właściciel urządzenia wodnego, a spółka wodna nie jest właścicielem przedmiotowych urządzeń, to zdaniem organu, przepis ten, w tym przypadku, nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznawana sprawa jest sporem o właściwość, gdyż spór toczy się pomiędzy organami administracji samorządowej – Marszałkiem Województwa Podkarpackiego a Starostą Rzeszowskim. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny, albowiem będące w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego, nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm. – dalej: "Prawo wodne"), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do starosty. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 3 Prawa wodnego Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowy spór dotyczy kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia wysokości partycypacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych). Postanowienia art. 171 Prawa wodnego przewidują możliwość nałożenia przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej w sytuacji, gdy osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Przepis art. 171 będzie miał zatem zastosowanie, jeśli zostanie spełniona jedna z dwóch przesłanek – podmioty lub jednostki muszą odnosić korzyść z urządzeń, których właścicielem jest spółka wodna, albo muszą przyczyniać się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Tylko pierwsza z tych sytuacji jest klasycznym uzyskaniem korzyści. Ustawodawca zresztą wprost używa terminu: "korzyść". Natomiast druga sytuacja dotyczy zwiększenia się obowiązków spółki wodnej przez to, że podmiot lub jednostka niebędąca jej członkiem, przyczyniła się do zanieczyszczenia wody (por. B. Rakoczy, Komentarz do art. 171 ustawy - Prawo wodne, [w:] Bartosz Rakoczy (red.), Zbigniew Bukowski, Karolina Szuma, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013 r.). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 171 ust. 2 Prawa wodnego, podstawą określenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej jest ustalenie, że dany podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki, a zatem następuje to z uwzględnieniem charakteru i usytuowania urządzeń spółki i osiągania rzeczywistych korzyści z tych urządzeń. Przykładem urządzeń, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 Prawa wodnego utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 625/12, LEX nr 1235134). Zgodnie z art. 64 ust. 1a Prawa wodnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, przy czym w związku z ust. 2a przepis ten stosuje się także w przypadku wprowadzania ścieków lub odprowadzania wód do urządzeń wodnych. Ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych (także w przypadku wprowadzania ścieków lub odprowadzania wód do urządzeń wodnych) dokonuje, na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Roszczenie o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych ma charakter cywilnoprawny, co potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2009 r., V CSK 156/09 (OSNC-ZD 2010, nr 3, poz. 77). Mamy tu wprawdzie do czynienia z roszczeniem między równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego na tle korzystania z rzeczy stanowiącej własność jednego z nich (art. 1 k.p.c. oraz art. 1 k.c.), jednakże rozpoznaje je – na wniosek właściciela – organ administracyjny właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a droga sądowa w tym zakresie jest niedopuszczalna. Na podstawie art. 2 § 3 k.p.c. roszczenie, którego przedmiotem jest ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych, zostało przekazane do rozpoznania organom administracyjnym właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 64 ust. 1a Prawa wodnego). Ustawa w art. 64 ust. 1a wyraźnie wymaga, aby wniosek o ustalenie i podział kosztów złożył właściciel urządzenia wodnego. Oznacza to, że tylko wniosek pochodzący od właściciela urządzenia wodnego uruchamia postępowanie w przedmiocie ustalenia i podziału kosztów utrzymania tego urządzenia. Marszałek Województwa Podkarpackiego, na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, udzielił GDDKiA Oddział w Rzeszowie, pozwolenia wodnoprawnego m.in. wprowadzanie do ziemi poprzez rowy melioracyjne i przydrożne oczyszczonych ścieków opadowych, w ramach inwestycji pn.: Budowa drogi ekspresowej S-19 Kuźnica białostocka - Barwinek na odcinku Sokołów Małopolski – S. Część ścieków z przedmiotowego odcinka drogi S-19 odprowadzana będzie do urządzeń wodnych - rowów będących w administrowaniu Rzeszowskiej Spółki Wodnej w Rzeszowie z/s w T. Jednakże Spółka Wodna nie jest właścicielem urządzeń wodnych, lecz zrzeszeniem osób fizycznych lub prawnych zawiązanym w celu zaspokajania wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Szczegółowo formę prawną spółek wodnych określa Dział VII w/w Prawa wodnego. Właścicielami urządzeń wodnych, do których odprowadzane są przedmiotowe ścieki są osoby prywatne i gmina. W świetle powyższych rozważań organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie wysokości partycypacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Rzeszów w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, tj. rowów melioracyjnych znajdujących się w ewidencji GSW T, będących w administrowaniu Rzeszowskiej Spółki Wodnej, jest Starosta Rzeszowski. Z tych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.