II GSK 1189/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 523/23 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr BP.501.1394.2021.2065.ML6.353398 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 523/23 na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę J.W. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z dnia 24 stycznia 2023 r., nr BP.501.1394.2021.2065.ML6.353398 oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92c ust. 1 pkt 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 180, dalej: "u.t.d.") oraz art. 189h § 4 pkt 1 w zw. z art. 189a §2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: " k.p.a.") polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący dwa lata i liczony od dnia ujawnienia naruszenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podkreślenia także wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r.,sygn. akt II FSK 1445/17). W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa procesowego, że odnoszą się one wprost do działań organu. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz art. 189h § 4 pkt 1 w zw. z art. 189a §2 pkt 3 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący dwa lata i liczony od dnia ujawnienia naruszenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków. Zauważyć w tym miejscu wypada, że sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym. Spór prawny zakreślony granicami skargi kasacyjnej, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 stycznia 2023 r., stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak również uchylenie decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.) oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Brak zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że skarżący zgodził się z ustaleniami organu przyjętymi przez Sąd I instancji. Wobec tego ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku wiążą Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia tylko prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 3u.t.d. oraz art. 189h § 4 pkt 1 w zw. z art. 189a §2 pkt 3 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący dwa lata i liczony od dnia ujawnienia naruszenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do odmiennych wniosków. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Oceniając prawidłowość postępowania organów w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych z pola widzenia nie może umknąć, że w kwestii zastosowania w sprawie wymierzenia skarżącemu kary przepisów działu IVa k.p.a., dotyczących kar administracyjnych uwzględnić należy, że przepis § 1 art. 189a k.p.a. nakazuje stosowanie przepisów Działu IVa w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem przepisów § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Przepisy Działu IVa k.p.a. mogą mieć zatem zastosowanie w całości (§ 1) lub w pewnym zakresie (§ 2) albo nie mieć zastosowania (§ 3)."Przepisy odrębne zwykle regulują jedno lub więcej z zagadnień prawnych określonych w § 2. Uregulowanie w przepisach odrębnych tych zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Inaczej mówiąc, nie jest konieczne, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach komentowanego działu k.p.a. Oznacza to, że nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. Zatem, gdy przepisy odrębne określają tylko jedną z przesłanek wymierzenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d, lub określają przesłankę inną niż wymieniona w tym przepisie, regulują w ten sposób zagadnienie prawne wymienione w art. 189a § 2 pkt 1, co nie zezwala na stosowanie przepisu art. 189d w zakresie, w jakim określa pozostałe, nieujęte w przepisach odrębnych przesłanki wymierzenia kary. Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami działu IVa. Należy także przyjąć, że relacje między tymi przepisami nie są kwalifikowane według maksymy lex generalis - lex specialis, ponieważ nie chodzi tu o to, czy przepisy działu IVa mają szerszy zakres zastosowania niż odnośne przepisy odrębne, lecz jedynie o to, czy przepisy odrębne regulują w jakiś sposób zagadnienia wymienione w § 2 (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1774/18, i z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3087/18, dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie." (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 189a, opubl. Lex/el.2024, pkt 7). Uwzględniając treść, zakres, a w tym aspekcie też zakładaną kompletność normowanej Działem IVa k.p.a. regulacji, należy uznać, że została nim objęta całość problematyki związanej z: - wymierzaniem, - nakładaniem (odstąpieniem od nałożenia), - przedawnieniem nakładania i egzekucji, - odsetkami i udzielaniem ulg, odnośnie do administracyjnej kary pieniężnej. Posługując się siatką pojęciową, która została użyta w omawianym Dziale IVa, trzeba zatem przyjąć, że kwestia odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej to niewątpliwie rezygnacja z nałożenia tej kary zarówno w aspekcie odstąpienia od jej wymierzenia w decyzji jak i niewydanie decyzji o karze (rezygnacja z wszczęcia postępowania albo umorzenie już wszczętego w sytuacji, gdy brak jest, zdaniem ustawodawcy, racji do ukarania sprawcy deliktu administracyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, podziela więc wyrażane w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa, reguluje właśnie to zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a., tj. rezygnacji z wymierzenia administracyjnej kary, mając w praktycznym wymiarze ten sam skutek, który przewidziano w art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary. (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1560/23 - dostępny w internecie). Podzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu odnośnie stosowanie do administracyjnych kar pieniężnych, wymierzanych w sprawach toczących się na gruncie u.t.d., zarówno art. 92c ust. 1 tej ustawy (niewszczynanie postępowania lub jego umarzanie w przypadku stwierdzenia okoliczności tam przewidzianych) oraz art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 i 2 k.p.a. (odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia) oznaczałoby uchybienie treści reguły kolizyjnej o której mowa w art. 189a § 2 k.p.a. i nierespektowanie tego, że zagadnienie którego dotyczy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. zostało odmiennie, z uwzględnieniem specyfiki regulacji, unormowane w przepisach odrębnych tj. przepisach rozdziału 11 u.t.d. Stosownie bowiem do art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W tej sprawie kontrola drogowa miała miejsce 31 maja 2021 r., a zatem wskazany w cytowanym wyżej przepisie termin 2-ch lat liczonych od daty ujawnienia naruszenia, już upłynął. Powyższe aktualizowało obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wskazać tez należy, że przywołana z uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego III OPS 1/21, nie odnosi się do problematyki nakładania kar w transporcie drogowym. Z tych też względów, nie można zgodzić się, że w sprawie należało rozważyć zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w związku z art. 189h § 4 pkt 1 w zw. z art. 189a §2 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.