II OSK 771/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 770/19 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2019 r. nr WOP.7721.278.2018.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn., akt II SA/Gd 770/19 oddalił skargę S. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 września 2019 r., znak WOP.7721.278.2018.EL. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 139 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "K.p.a."), przez niedostrzeżenie konieczności zastosowania art. 139 K.p.a.; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającym na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżącej działki położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji iż organ II instancji nie orzekł na jej niekorzyść, bowiem skutek złożonego przez nią odwołania nie wydał decyzji pogarszającej jej sytuację. przedstawiła argumentacje mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzutu postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionej podstawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 139 K.p.a. Stosownie do treści art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w powyższym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 139.) Aby zatem ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, uwzględniając jednocześnie ich materialnoprawne skutki. W niniejszej sprawie organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim - nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego – domku holenderskiego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3 m x 11 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3 m x 7 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym [...] gmina W.. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od ww. decyzji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z 24 września 2019 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego – domku holenderskiego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3 m x 11 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3 m x 7 m posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym [...] gmina W., oznaczonej literą B na załączniku do protokołu oględzin z 20 sierpnia 2018 r. (stanowiącym załącznik do decyzji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zestawienia powyższych rozstrzygnięć organów I i II instancji nie wynika, aby Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku naruszył wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść skarżącej. Zarówno organ I jak i II instancji nałożył na skarżącą nakaz rozbiórki należącego do niej domku holenderskiego wraz z zadaszonym tarasem – zakres nakazu rozbiórki pozostał zatem taki sam. Analiza wydanych ww. decyzji nie pozostawia wątpliwości, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji wynikało jedynie z konieczności doprecyzowania lokalizacji obiektu w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, na działce nr [...] znajduje się kilka obiektów budowlanych. Skonkretyzowanie lokalizacji obiektu, na który nałożono przedmiotowy obowiązek, nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na pogorszenie się sytuacji skarżącej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 139 K.p.a. jest niezasadny. Za bezzasadny należy uznać także drugi z zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia, iż Rada Miejska W. uchwałą z dnia 27 stycznia 2016 r., nr XVIII/209/2016, przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w tym dla terenu działki nr [...]. Okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jako że nie jest przeszkodą do dokonania oceny, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Dla dokonania tej oceny ma znaczenie m.in. w jakich warunkach prawnych została zrealizowana oraz czy zaskarżona do Sądu decyzja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Z treści art. 6 K.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a to oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej - nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17 września 2019 r., II OSK 1196/17). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ administracji opiera się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w chwili orzekania. Nie może w tym zakresie brać pod uwagę zdarzeń przyszłych i niepewnych, a w szczególności nie może opierać się na dopiero planowanych w przyszłości zmianach obecnie obowiązujących unormowań prawnych. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 to plan, który obowiązuje w czasie orzekania, a nie mogący ewentualnie obowiązywać w przyszłości. Unormowania zawarte w art. 48 ust. 1 i ust. 2 nie odwołują się albowiem do przepisów studium i to nawet już uchwalonych. Tym bardziej więc nie można oczekiwać, że organy podejmując rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 opierać się będą na jeszcze nie uchwalonych przepisach studium. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. także nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.