I GSK 332/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 922/20 w sprawie ze skargi Miasta N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2020 r. nr ST5.4755.125.2019.2.IWA w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta N. na rzecz Ministra Finansów 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 922/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Miasta N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2020 r., nr ST5.4755.125.2019.2.IWA w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Izba Administracji Skarbowej w Krakowie przeprowadziła w Mieście N. audyt w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2015 roku, w szczególności prawidłowości realizacji obowiązków związanych z zgromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015. Ustalenia audytu zawarto w wydanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie sprawozdaniu z dnia 17 czerwca 2019 r. Na podstawie ustaleń audytu wyliczono, że otrzymana przez Miasto N. w 2015 r. w części gminnej, część oświatowa subwencji ogólnej, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, została zawyżona o kwotę 693 355,00 zł. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. Minister Finansów zawiadomił Miasto N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wspomnianej kwoty. Po uzyskaniu wyjaśnień od strony i stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. zobowiązano Miasto N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 w wysokości 693 355,00 zł. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z 28 lutego 2020 r. utrzymał wcześniejszą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wywiedzioną w tej sprawie stwierdził, że istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że warunki przeprowadzenia i dokumentowania zajęć rewalidacyjnych nie zostały spełnione przez Gimnazjum nr [...]. W konsekwencji zdaniem Sądu zasadnie uznano, że posiadanie przez uczniów jedynie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowi o tym, że szkoła realizuje wobec nich kształcenie specjalne. Dla zastosowania poszczególnych wag przy obliczaniu subwencji ważna jest zalecana forma i warunki pracy z dzieckiem, ta zaś wynika wyłącznie z aktualnego w dacie składania informacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Gimnazjum nr [...] wykazało 12 uczniów niepełnosprawnych uczestniczących w zajęciach rewalidacyjnych, które zorganizowano w odniesieniu do danego ucznia w liczbie godzin mniejszej niż 2 godziny na ucznia, bądź w czasie nieobecności ucznia w szkole, w tym jednego ucznia niepełnosprawnego wobec którego szkoła nie prowadziła dziennika zajęć rewalidacyjnych ze względu na to, że uczeń nie pojawił się na zajęciach. Powyższe spowodowało zawyżenie o 10 liczby uczniów przeliczonych wagą P4 i zawyżenie o 2 liczby uczniów przeliczonych wagą P6. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Minister podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonał wnikliwej analizy zebranego materiału prawidłowej oceny prawnej, zasadnie uznając obowiązek zwrotu subwencji w kwocie podanej w decyzji. Do akt sprawy dołączone zostały dokumenty stanowiące wynik audytu jaką przeprowadził Dyrektor IAS w Krakowie w zakresie ustalenia prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi cześć oświatową subwencji ogólnej na rok 2015. Minister uzyskał także wyjaśnienia od Ministra Edukacji Narodowej jako organu właściwego w zakresie oświaty i wychowania, a także organu, do którego zadań należy m.in. gromadzenie i przetwarzanie danych niezbędnych do podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz wyliczanie kwot tej części subwencji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w tym dla Miasta N.. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1977) i w związku z ust. 2 pkt 4 załącznika do tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Miasto N. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, w świetle przepisów rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - realizacji i dokumentacji przez skarżącą zajęć rewalidacyjnych; 2. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1977) w związku ust. 2 pkt 4 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2015 przy wadze P4 i P6 należało uwzględniać na dzień 30 wrzenia 2014 r. sposób realizacji i dokumentowania przez skarżącą zajęć rewalidacyjnych w roku 2015; Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie zasadne było żądanie przez Ministra Finansów zwrotu nienależnie uzyskanej przez Miasto N. kwoty w części gminnej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r. w wysokości 693 355,00 zł. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że wagami P4 i P6 nie mogli być przeliczani nie tylko uczniowie, którzy nie posiadali wymaganych orzeczeń, lecz również uczniowie, którzy co prawda takimi orzeczeniami dysponowali, lecz zaspokojenie ich specjalnych potrzeb edukacyjnych, określonych w treści orzeczeń, nie odbywało się zgodnie z przepisami prawa. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie strony, zgodnie z którym jedyną miarodajną okolicznością w postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej jest to, czy uczniowie dysponowali wymaganymi orzeczeniami. Przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby iluzoryczną kontrolę nad tym, czy zalecenia zawarte w orzeczeniu dotyczące specjalnych potrzeb edukacyjnych uczniów zostały zrealizowane. W okresie objętym rozpatrywaną sprawą kwestię wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego przez zespoły orzekające poradni psychologiczno-pedagogicznych regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. nr 173, poz. 1072). W myśl przepisu § 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się zalecane warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego: w przedszkolu ogólnodostępnym, w tym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym albo specjalnym, szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym albo w szkole zorganizowanej w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym, w rozpoznawanej sprawie w zakresie organizacji zajęć rewalidacyjnych w szkołach kluczowe znaczenie miały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 204, ze zm.). Stosownie do pkt 2 ppkt 2 lit. b Załącznika nr 3 do tego rozporządzenia - ramowego planu nauczania dla gimnazjum, w tym gimnazjum specjalnego, z wyjątkiem gimnazjum specjalnego dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym, tygodniowy wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych, w każdym roku szkolnym, wynosi w oddziale ogólnodostępnym lub integracyjnym po 2 godziny na ucznia. Przepisy powołanego rozporządzenia wyraźnie rozróżniają liczbę godzin "na oddział" od liczby godzin "na ucznia". Oznacza to, że określona w załączniku tygodniowa liczba godzin zajęć rewalidacyjnych odnosi się do każdego ucznia oddzielnie, a nie do grupy uczniów. Wymogi te nie są zatem zachowane, jeżeli zajęcia rewalidacyjne są prowadzone w wymiarze 2 godzin tygodniowo, ale jednocześnie bierze w nich udział więcej niż jeden uczeń. Wskazany wymiar 2 godzin tygodniowo stanowi zatem czas indywidualnej pracy z tym uczniem. Co istotne, głównym celem oddziaływań rewalidacyjnych jest stymulowanie tych właściwości intelektualnych i osobowościowych ucznia, które umożliwiają mu pełne uczestnictwo w codziennym życiu. Rewalidacja jest procesem dydaktyczno-wychowawczo-terapeutycznym z zaplanowanymi celami dostosowanymi indywidualnie dla każdego ucznia ze względu na znaczną różnorodność zaburzeń. Zajęcia rewalidacyjne odbywają się tylko w przypadku ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Dokumentem, w którym potwierdza się zaplanowanie zajęć rewalidacyjnych, jest indywidualny program. Rodzaj i forma tych zajęć muszą odpowiadać indywidualnym potrzebom rozwojowym i edukacyjnym ucznia niepełnosprawnego oraz być dostosowane do jego możliwości psychofizycznych. Szkoła powinna także uwzględnić przepisy prawne w zakresie dokumentacji takich zajęć. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U, z 2014 r. poz. 1170) do dziennika innych zajęć (tj. innych niż dzienniki zajęć lekcyjnych i dzienniki zajęć w świetlicy) wpisuje się w porządku alfabetycznym nazwiska i imiona odpowiednio dzieci, uczniów, słuchaczy lub wychowanków oraz oddział, do którego uczęszczają, adresy poczty elektronicznej rodziców i numery ich telefonów, jeżeli je posiadają, indywidualny program pracy z dzieckiem, uczniem, słuchaczem lub wychowankiem, a w przypadku zajęć grupowych - program pracy grupy, tygodniowy plan zajęć, data i czas trwania oraz tematy przeprowadzonych zajęć, ocenę postępów i wnioski dotyczące dalszej pracy z dzieckiem, uczniem, słuchaczem lub wychowankiem oraz odnotowuje się obecność dzieci, uczniów, słuchaczy lub wychowanków na zajęciach. Powołany dziennik zajęć rewalidacyjnych stanowi zatem dokument potwierdzający objęcie ucznia niepełnosprawnego posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zajęciami rewalidacyjnymi zgodnie do zaleceń zawartych w orzeczeniu. Przeprowadzony audyt wykazał, że w Gimnazjum [...] w N. odnotowywano odbycie się zajęć rewalidacyjnych pomimo nieobecności uczniów, w tym jednego ucznia niepełnosprawnego, wobec którego nie prowadzono dziennika zajęć rewalidacyjnych ze względu na to, że uczeń nie uczestniczył w zajęciach. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że opisane warunki przeprowadzenia i dokumentowania zajęć rewalidacyjnych nie zostały przez Gimnazjum nr [...] spełnione. W konsekwencji Minister zasadnie uznał, że posiadanie przez uczniów jedynie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowi o tym, że szkoła realizuje wobec nich kształcenie specjalne. Dla zastosowania poszczególnych wag przy obliczaniu subwencji ważna jest zalecana forma i warunki pracy z dzieckiem, ta zaś wynika wyłącznie z aktualnego w dacie składania informacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Gimnazjum nr [...] wykazało 12 uczniów niepełnosprawnych uczestniczących w zajęciach rewalidacyjnych, które zorganizowano w odniesieniu do danego ucznia w liczbie godzin mniejszej niż 2 godziny na ucznia, bądź w czasie nieobecności ucznia w szkole, w tym jednego ucznia niepełnosprawnego wobec którego szkoła nie prowadziła dziennika zajęć rewalidacyjnych ze względu na to, że uczeń nie pojawił się na zajęciach. Powyższe spowodowało zawyżenie o 10 liczby uczniów przeliczonych wagą P4 i zawyżenie o 2 liczby uczniów przeliczonych wagą P6. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).