II SA/Kr 1023/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Dróg Miasta Krakowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.PW/4171/23/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 maja 2022 r. nr WS-08.6331.26.2021.WM działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. stwierdził, że: I/ na terenie działek nr [...], [...] obr[...] w K. będących własnością Gminu Kraków, stanowiących ulicę S. K. P. w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K. nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]); II/ na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] w K. stanowiących własność Gminy Kraków w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr[...]) i: 1/ nakazał Gminie Kraków – Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom tj. wykonanie systemu ujmującego wody opadowe napływające z ulicy [...] na terenie działek nr [...], [...] obr. [...] w kierunku działki nr [...] obr[...] np. w formie korytek betonowych usytuowanych na końcu ulicy [...] przy granicy z działką nr [...] z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji opadowej; 2/ nakazał Gminie Kraków – Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom w terminie do 30 czerwca 2022 r.; 3/ odmówił wydania Gminie Kraków – Zarządowi Dróg Miasta Krakowa nakazu przywrócenia terenu działek nr [...] i [...] obr. [...] do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.PW/4171/23/2023 działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że odwołanie wniesione przez Gminę Miejską Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa z dnia 26 maja 2022 r. jest przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ albowiem poprzednia decyzji SKO w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/22 uchylona. W ocenie Sądu, Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa albowiem w zakresie w jakim wój, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, a uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. W świetle powyższego uznać należy, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego z powodu niedopuszczalności odwołania. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa zarzucając naruszenie polegające na: 1/ wydaniu rozstrzygnięcia, skutkiem którego pozostała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji dotknięta wadliwością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu w trybie art. 24 K.p.a., 2/ wydaniu rozstrzygnięcia skutkiem którego strona skarżąca bez własnej winy została pozbawiona możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym skutecznego dochodzenia swoich praw - z uwagi na zakwestionowanie jej uprawnień do zaskarżenia niekorzystnej dla niej decyzji organu I instancji; 3/ wydaniu rozstrzygnięcia, skutkiem którego pozostała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji poprzedzona postępowaniem obarczonym wadą polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie administracji publicznej obowiązkowi w tym zakresie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie: a) czy i ewentualnie od kiedy na działkach nr [...],[...] obr[...] nastąpiły zmiany stanu wody szkodliwie oddziaływujące na nieruchomości sąsiednie b) czy istnieją prawne i techniczne możliwości dokonania przez Skarżącą inwestycji na nieruchomości prywatnej czyli wykonania połączenia pomiędzy ujściem korytek betonowych na granicy z dz. nr [...] a kanalizacją ogólnospławną znajdującą się na działce nr [...] podczas gdy skarżąca jako podmiot publiczny podlega znacznym prawnym ograniczeniom w zakresie wydatkowania środków publicznych na inwestycje w cudzą własność a ponadto wykonanie powyższego obowiązku w chwili obecnej jest niemożliwe bowiem wymaga udostępnienia działki nr [...] przez jego właściciela (przy rozliczeniu dokonanych przez skarżącą nakładów) oraz analizy technicznej co do możliwości podłączenia się do kanalizacji przez gestora sieci 4/ uchybienie art. 8 i 107 § 3 w związku z 126 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia; 5/ naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez pozbawienie jej możliwości skutecznego zaskarżenia wadliwego rozstrzygnięcia organu I Instancji w sytuacji, gdy przedmiot postępowania I instancyjnego niewątpliwie dotyczy praw i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów ustawy - Prawo wodne i ochrony jej interesów majątkowych. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Jak stanowi przepis art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, przyczyny niedopuszczalności odwołania należy dzielić na przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (por wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2023 r. III SA/Gl 384/23 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. II SA/Wr 645/22). Przyjmuje się ponadto, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji oczywistych, kiedy organ nie musi analizować, czy sprawa administracyjna, od której dany podmiot wnosi odwołanie, dotyczy jego interesu prawnego czy też po stronie odwołującego się brak tego interesu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2023 r. II SA/Kr 773/23). Brak oczywistości w tej kwestii obliguje organ do badania czy po stronie wnoszącego odwołanie istnieje interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją nieostateczną. Negatywna ocena tej przesłanki skutkować powinna umorzeniem przez organ postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. II SA/Kr 743/21). Dalej wskazać należy na regulację zwartą w art. 153 P.p.s.a - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zasada ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, nakazuje przyjąć, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w zakresie koniecznym do rozpatrzenia sprawy, by przy ponownym jej rozpoznaniu zakres tej oceny nie odmienny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SA/Kr 675/21). Sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji - nakująca Gminie Kraków – Zarządowi Dróg Miasta Krakowa wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, była przedmiotem zaskarżenia przez ten sam podmiot (Gminę Miejską Kraków.) Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozpatrzyło to odwołanie wydając decyzję reformacyjną. Na skutek rozpoznania skargi na tę decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. II SA/Kr 1203/22 uchylił tę decyzję w uzasadnieniu wskazując, "Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma rozważenie, czy Gmina Miejska Kraków działająca przez swoją jednostkę budżetową Zarząd Dróg Miasta Krakowa, mogła wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 12 czerwca 2019 roku, sygn. I OSK 1183/19, NSA z dnia 7 kwietnia 2022 roku, sygn. II OSK 889/19). Wskazuje się, że gmina nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, a mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ wydający decyzję w sprawie (por. podobnie np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). Podnosi się także, że czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego i zarządzania tym mieniem (jak np. drogami publicznymi). Oznacza to, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Ta sytuacja rodzi jednakże ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej i nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08; NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 854/19). Powierzenie zatem właściwości rzeczowej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że gmina, w której jest on organem nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Powyższe stanowisko należy odnieść do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w roli organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 528/16). Gmina nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania (por. uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. II OSK 214/17; wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. II OSK 854/19, wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2022 roku, sygn. II OSK 1084/22). Wynikające z tych samych założeń ustrojowych i procesowych oraz materialnoprawnych stanowisko prezentowane było w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, i z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Podzielając w pełni stanowisko, że w zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej i nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, a uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych, w konsekwencji należy uznać, że Gmina Miejska Kraków – Zarząd Dróg Miasta Krakowa nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, w związku z czym wniesione przez nią odwołanie było niedopuszczalne. W tym świetle zaskarżona decyzja Kolegium, która została wydana na skutek wniesionego odwołania przez Gminę, podlega uchyleniu. Mając na uwadze zarysowane okoliczności, należy wskazać, że w tym kontekście bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy są podnoszone przez Gminę zarzuty skargi." Oceną ta jest związany organ a także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Gmina Miejska Kraków wydając decyzję jako organ I instancji, nawet decyzję nakładającą na daną jednostkę gminną obowiązki dokonania określonych czynności, nie może jednocześnie w drodze procesowej występować jako strona, dążąc do eliminacji wydanej przez siebie decyzji z obrotu prawnego. Wydając decyzję jako organ administracji, podmiot taki traci swoje uprawnienia procesowej jako strona tego postępowania. Odwołanie przez taki podmiot złożone jest niedopuszczalne, a niedopuszczalność ta ma charakter oczywisty. W niniejszej sprawie wynika także z faktu związania organu poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r. II SA/Kr 1203/22. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.