II SA/Gl 1638/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr IFXIV.7840.5.16.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 22 września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia 22 września 2022 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Z. z siedzibą w P. przy ul. [...], obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem usługowo-handlowym, muru oporowego oraz dwóch bezodpływowych zbiorników na wody opadowe w T. przy ul. [...], na działce ewidencyjnej numer 1., zgodnie z projektem budowlanym oraz z zachowaniem warunków określonych w decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że Starosta przekazał inwestorowi uwagi stron postępowania. Został on także zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Inwestor dokonał zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu oraz ochrony nieruchomości sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi, wprowadzając budowę dwóch bezodpływowych zbiorników na wody opadowe. Osoby wnoszące uwagi oraz inwestor prowadziły ciągły dialog, gdzie inwestor wyjaśniał wątpliwości. Stronom udostępniony został materiał dowodowy. Inwestycja jest zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic: [...], [...], [...] w T. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...] r., poz. [...]– dalej m.p.z.p.). Prowadzana ma być na terenie ujętym w planie jako 39S-MNUI. Odwołanie od powyższej decyzji, oprócz uczestników, złożyła przez pełnomocnika m. in. Spółdzielnia [...] z siedzibą w T. W części zarzuty odwołań były zbieżne. Zarzucono m. in. naruszenie: • art. 28 ust. 2 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że działka nr 2. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej na działce 1. inwestycji, a tym samym pozbawienie odwołującej prawa udziału w sprawie; • art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez nienależyte jego zastosowanie, a tym samym niezweryfikowanie projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego zgodnie z wymaganiami ujętymi w tej regulacji; • § 14 m.p.z.p. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr IFXIV.7840.5.16.2022, działając na mocy art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzekł na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. oraz na podstawie art. 104 k.p.a. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi – Z. z siedzibą w T., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem usługowo-handlowym, muru oporowego oraz dwóch bezodpływowych zbiorników na wody opadowe w T. przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr 1., zachowaniem szczegółowych warunków w decyzji określonych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że odwołania wniosły różne podmioty, w tym Spółdzielnia [...] która przez organ I instancji nie została uznana za stronę. W ocenie Wojewody działka nr 2., należąca do ww. Spółdzielni, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, bowiem przedmiotowy obiekt wprowadzi ograniczenia w zabudowie ww. działki z uwagi na wymóg § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. – dalej: w.t.). Organ, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 79a k.p.a., wystosował do inwestora zawiadomienie o niespełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. W dniu 7 marca 2023 r. inwestor dokonał korekty projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Po dokonaniu analizy zmienionego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz ustaleń zawartych w ww. § 14 m.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, że obecnie projektowana inwestycja spełnia określone tam wymogi, w tym dotyczące przeznaczenia terenu. Według planu miejscowego działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 39S-MNUI - tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, obejmującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika Spółdzielni [...] Zarzucono naruszenia: I. przepisów prawa procesowego: • rażące naruszenie art. 29 k.p.a., poprzez uznanie, iż stroną w postępowaniu może być podmiot Z. z siedzibą w T., pomimo iż podmiot ten nie ma osobowości prawnej lecz jest jedynie firmą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą; • art. 79a k.p.a., poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Wojewoda Śląski może wydać decyzję w oparciu o zmieniony projekt architektoniczno- budowlany; • art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – z pominięciem uczestnictwa Spółdzielni [...], a strony nie wyraziły zgody na przeprowadzenie przez Wojewodę Śląskiego uzupełniającego postępowania dowodowego. Pomimo braku zgody stron organ umożliwił inwestorowi dokonanie zmiany projektu architektoniczno-budowalnego, w związku z czym sprawa nie została przekazana do ponownego rozpoznania przez Starostę [...]; • art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie, że projekt architektoniczno-budowlany spełnia warunki domu jednorodzinnego; II. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: • art. 35 ust. 1 p.b., poprzez nienależyte jego zastosowanie, tym samym niezweryfikowanie projektu architektoniczno-budowlanego inwestora zgodnie z wymaganiami ujętymi w tej regulacji; • § 3 pkt 17 w.t., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dokonano zaprojektowania kondygnacji podziemnej, gdy w rzeczywistości jest to kondygnacja nadziemna, jedynie sztucznie zasypana. Zaprojektowana kondygnacja nie będzie zagłębiona poniżej przylegającego do niej terenu. • § 4 pkt 9 oraz § 14 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na terenie o symbolu 39S-MNUI mogą występować więcej niż dwa miejsca postojowe. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że stroną postępowania może być jedynie M.S., prowadzący określoną działalność gospodarczą. Udział skarżącej w postępowaniu został uwzględniony dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda dokonał błędnej oceny dokumentacji dowodowej i wydał wadliwą decyzję. Dokonana przez inwestora korekta dokumentacji projektowej nie usuwa wątpliwości dotyczących charakteru projektowanego budynku. Inwestor ograniczył się, jedynie do pozornej zmiany rozmieszczenia ścian działowych na poszczególnych kondygnacjach i zmiany wizualnej zagospodarowania przestrzeni garażowej. Organ powinien skupić się na szczegółach dokumentacji, a nie na nomenklaturze wykorzystywanej przez inwestora. Ten od początku utrzymuje, iż projektowany budynek stanowi dom jednorodzinny ze strefą usługową, a pomimo to w postępowaniu odwoławczym dokonał zmian. Analiza rzutu pięter wskazuje na wydzielenie przestrzeni wspólnej - klatki schodowej wraz z korytarzami oraz 8 stref poszczególnych lokali mieszkalnych, z wydzielonymi łazienkami lub miejscami z możliwym ich wykonaniem w odpowiednim momencie. W projekcie przewidziano 8 pionów wentylacji wywiewnej grawitacyjnej, co w niedalekiej przyszłości zapewne ma wspomóc wydzielenie 8 lokali. Dodatkowo projektowana kanalizacja sanitarna (bez deszczowej) ewidentnie wskazuje na ilość ścieków, która jest właściwa budynkom wielorodzinnym. Kondygnacja, na której zlokalizowano lokal usługowo-handlowy, oraz kondygnacja, na której zlokalizowano garaż wielostanowiskowy, powinny być wskazane jako powierzchnie zaliczone do lokali użytkowych, co w tym przypadku doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnego limitu 30% powierzchni całkowitej budynku. W zakresie ilości miejsc postojowych organ dokonał błędu w ocenie materiału dowodowego. Organ wadliwie przyjął, że w przypadku garażu indywidualnego inwestor ma swobodę ilościową projektowanych miejsc. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewoda uznał, że zostały spełnione przesłanki wydania dla inwestora decyzji pozytywnej. Pomimo dostrzeżenia szeregu wad postępowania przed organem I instancji nie wyciągnął należytych wniosków. W świetle art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Skarżąca Spółdzielnia [...] nie była traktowana jako strona postępowania przed organem I instancji. Wniosła jednak odwołanie, a w piśmie przekazującym je z 28 października 2022 r. Starosta nadal kwestionował jej status strony oraz procesowy charakter "odwołania". Wojewoda tymczasem uznał, że Spółdzielnia powinna status strony posiadać. Niewątpliwie ograniczenie praw tego podmiotu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w tak dużym stopniu nie powinno było zostać zaakceptowane przez organ odwoławczy. Art. 78 Konstytucji RP daje nie tylko prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także chroni sam status strony postępowania, wiążąc z nim określone uprawnienia, najpełniej realizujące się w możliwości złożenia środka odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności ma charakter gwarancyjny i jest jedną z najistotniejszych zasad składających się na demokratyczne państwo prawne (art. 2 Konstytucji RP). Tymczasem Starosta w piśmie 25 sierpnia 2022 r., kierowanym do Spółdzielni, która próbowała realizować swoje uprawnienia konstytucyjne i kodeksowe, straszył ją złożeniem zawiadomienia do prokuratury. Nie uznawał jej bowiem za stronę (nawet według Wojewody wadliwie) i traktował praktyki procesowe stosowane przez Spółdzielnię za "nielegalne". Działania osób występujących w imieniu i na rzecz Spółdzielni wprost kwalifikował jako przestępcze! W toku postępowania ustalono, że inwestycja ma być realizowana na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 39S-MNUI. W świetle §14 ust. 1 i 2 m.p.z.p. ustala się przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej obejmującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (ust. 1). Do usług z zakresu przeznaczenia, o którym mowa w ust. 1 zalicza się: usługi opieki zdrowotnej, usługi handlu detalicznego (ust. 2). Zatem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie była i nie jest tu dopuszczalna. Organ I instancji w swoim skrajnie lakonicznym uzasadnieniu, wbrew treści art. 107 §1 i 3 k.p.a. nie ustosunkował się do wszystkich niezbędnym kwestii potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia. Ustalenia organu odwoławczego były odmienne. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego w piśmie z 14 grudnia 2022 r., kierowanym do pełnomocnika inwestora, stwierdzał, że planowana budowa jest niezgodna z m.p.z.p. Projektowany budynek bowiem "(...) jest budynkiem wielorodzinnym." Świadczyły o tym dołączone do projektu rysunki, w tym rzuty. Także zaprojektowany na 8 pojazdów garaż miał przemawiać za sprzecznym z m.p.z.p. przeznaczeniem obiektu. Nie były to jedyne wady stwierdzone przez organ odwoławczy. Inwestor dopiero na tym etapie dokonał w projekcie stosownych zmian, cały czas utrzymując, że jest to budynek jednorodzinny. Mimo tego do zmienionego projektu architektoniczno-budowlanego dołączone zostały dawne warunki przyłączenia do sieci energetycznej (sprzed zmian projektu) ze Spółki T. z 15 kwietnia 2022 r. (k. 40 projektu), w których obiekt określa się jako "wielolokalowy", a Tauron zapewnia przyłączenie do sieci o mocy przyłączeniowej aż 160,6 kW. Tymczasem bezpieczna moc przyłączeniowa dla przeciętnego domu jednorodzinnego wynosi od 15 do 30 kW. Obliczana jest na podstawie maksymalnego poboru energii elektrycznej wszystkich podłączonych do sieci elektroenergetycznej urządzeń. Zależy bowiem od liczby i rodzaju urządzeń elektrycznych, które mają być zainstalowane w domu oraz liczby domowników, którzy będą z nich na co dzień, niekiedy jednocześnie, korzystać. Mając nawet na uwadze dużą kubaturę obiektu stwierdzić przyjdzie, że warunki te zostały wydane dla budynku, który przez Wojewodę został oceniony jako "wielorodzinny", a nie "jednorodzinny". Także instalacje (kominowa, wentylacyjna, gazowa, wodno-kanalizacyjna, itp.) projektowane są inaczej dla budynków jednorodzinnych, a inaczej dla wielorodzinnych, z wieloma lokalami, z których każdy musi spełniać określone wymagania. Nie jest akceptowalna sytuacja, że postępowanie pierwszoinstancyjne toczy się wobec budynku w swej istocie wielorodzinnego (mimo, że inwestor nazywał go jednorodzinnym), a w postępowaniu odwoławczym dokonywane są daleko idące zmiany projektowe, powodujące, że Wojewoda akceptuje ww. obiekt jako budynek jednorodzinny, choć bez pogłębionych analiz. Budynek jednorodzinny oraz wielorodzinny są to diametralnie różne obiekty, wymagające spełnienia różnych parametrów, dostosowanych do ilości osób z nich korzystających. W przypadku konieczności dokonania tak daleko idących modyfikacji (skoro organ odwoławczy nie zdecydował się na wydanie decyzji dla inwestora negatywnej) bardziej właściwe byłoby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Dałoby to możliwość ewentualnego zmodyfikowania wniosku inwestora i dołączenia prawidłowego projektu. Zebrane w sprawie dowody o tak istotnym znaczeniu powinny być ocenione przez obie instancje (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r., II SA/Gd 436/23 i podane tam orzecznictwo). Nieprecyzyjne określenie adresata decyzji Starosty nie jest przesłanką, która powinna powodować konieczność uchylenia decyzji. Jakkolwiek inwestorem – przedsiębiorcą jest tu osoba fizyczna, a nie "Zakład", to jednak imię i nazwisko tej osoby znalazły się w kontrolowanym rozstrzygnięciu. W toku dalszego postępowania należy jednak zadbać o w pełni poprawne określenie adresata decyzji, którym jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.