II SA/Ol 882/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. J. i T. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. J. i T. J. od decyzji Starosty Ełckiego (organ I instancji) z 22 sierpnia 2022 r., znak: B.6740.30.55.2022, orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego z pylonem reklamowym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Lokalizacja inwestycji: obręb [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Wnioskiem z 2 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) E. i T. J. zwrócili się do Starosty Ełckiego o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z pylonem reklamowym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...]. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Starosta Ełcki odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania E. J. i T. J. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z pylonem reklamowym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach o nr [...]. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ I instancji przywołał art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: Pb). Podniósł, że zaprojektowany budynek handlowo-usługowy nie spełnia wymagań określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwanego "[...]". Zapisy planu dla kwartału 1U ustalają na wyznaczonym obszarze przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową, w ramach przeznaczenia dopuszcza się w szczególności usługi śródmiejskie zdefiniowane w § 2 planu. W myśl wskazanych przepisów inwestycję należy realizować w formie budynku o liczbie kondygnacji od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe. Inwestycję zaprojektowano jako budynek jednokondygnacyjny, tylko w części zawierający dwie kondygnacje w jednej bryle planowanego obiektu. Dominująca część obiektu stanowi jedną kondygnację o wysokości 9,19 m natomiast część dwukondygnacyjna stanowi jedynie 62,49 m2 części użytkowej. Stanowi to wyraźną rozbieżność z przywołanymi obowiązującymi założeniami miejscowego planu. W odwołaniu od powyższej decyzji E. J. i T. J. zarzucili jej naruszenie: - art. 35 ust. 3 i 5 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - art. 35 ust. 4 Pb poprzez jego niezastosowanie i odmówienie udzielenia pozwolenia na budowę mimo braku istnienia ustawowych przesłanek, - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb w zw. z § 15 ust. 2 pkt 5 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", poprzez dokonanie błędnej oceny, że wnioskowane zamierzenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej ilości kondygnacji, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez nierozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu decyzji z dnia 2 listopada 2022 r. Wojewoda podniósł, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że działki inwestycyjne o nr [...], na których planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z pylonem reklamowym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego "[...]", powołanego uchwałą nr XXVII.264.2021 Rady Miasta z 24 lutego 2021 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z [...]. Położone są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1U, o przeznaczeniu pod zabudowę usługową (usługi nieuciążliwe), w ramach których dopuszczony jest również handel w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2. Kwestią sporną jest natomiast zgodność zaprojektowanego budynku usługowo-handlowego z narzuconymi powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadami kształtowania projektowanej zabudowy w zakresie jej wysokości. Plan wskazuje, że maksymalna wysokość budynków ma wynosić 20 m i jednocześnie określa, że projektowane budynki mają posiadać od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe. Natomiast objęty zaskarżoną decyzją Starosty Ełckiego budynek spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie maksymalnej wysokości wyrażonej w metrach, natomiast został zaprojektowany w taki sposób, że posiada pierwszą kondygnację o powierzchni 1332,76 m2, natomiast część budynku określana jako druga kondygnacja ma powierzchnię jedynie 62,49 m2. Czyli na powierzchni 1270,27 m2jest to budynek jednokondygnacyjny. Artykuł 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) nie narzuca tego w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. II SA/Bd 212/19, WSA w Bydgoszczy uznał, że w odniesieniu do budynków podanie liczby kondygnacji nadziemnych spełnia warunek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy. W świetle powyższego nie można przyjąć, że jeden z parametrów określających wysokość zabudowy można uznać za mniej istotny i go pominąć w procedurze kontroli projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie punktem sporu nie jest maksymalna wysokość zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz warunek jej ukształtowania jako budynku od 2 do 5 kondygnacji. Podkreślenia wymaga, ze sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, ze względu na ład przestrzenny, jego harmonię i zrównoważony rozwój. Parametr wysokości jest bowiem rezultatem analiz urbanistycznych i co do zasady powiązany jest z charakterem zabudowy występującej w okolicy. Skoro w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca wskazał, że budynki mają posiadać co najmniej dwie kondygnacje, to wymóg ten bezwzględnie musi zostać spełniony w projekcie architektoniczno-budowlanym, przedłożonym do zatwierdzenia w procedurze uzyskiwania pozwolenia na budowę. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody z 2 listopada 2022 r. E. J. i T. J. przytoczyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia: art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez poszanowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu i ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do potwierdzenia słuszności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, bez dogłębnej analizy sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wskazali, że z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr XXVII.264.2021 z dnia 24 lutego 2021 r. (dalej: m.p.z.p.) wynika, ze dla terenu oznaczonego jako 1U obowiązują ustalenia zawarte m.in. w § 15 ust. 2 pkt 5 lit. c, zgodnie z którymi dopuszcza się wyłącznie zabudowę budynkiem o liczbie kondygnacji od 2 do 5 kondygnacji naziemnych, w tym poddasze użytkowe. Nie można podzielić argumentacji organów obu instancji, że skarżący zaprojektowali budynek w dominującej części jako jednokondygnacyjny, a tylko w niewielkiej części jako dwukondygnacyjny. Organy obu instancji wskazały, że dominująca część budynku stanowi budynek o jednej kondygnacji o wysokości 9,19 m, a część dwukondygnacyjna zajmuje tylko 62,49 m2 powierzchni użytkowej. Uszło natomiast uwadze organów obu instancji, że bryła budynku zachowuje jednolitą wysokość na całej powierzchni przedmiotowego budynku i spełnia wymogi określone w m.p.z.p. dla wysokości projektowanej zabudowy. Niezrozumiałe są wywody dotyczące rzekomej próby obejścia przepisów, gdyż ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia obowiązującą wysokość dla budynku na poziomie maksymalnym 20 m, a w odniesieniu do wysokości minimalnej - wskazano, że jest dowolna (§ 15 ust. 2 pkt 5 lit. a m.p.z.p.). Nie można zatem analizować spełnienia przez wnioskowane zamierzenie wymogów m.p.z.p. w zakresie wysokości, opierając się wyłącznie na postulowanej liczbie kondygnacji, nie zważając na przewidzianą w m.p.z.p. wysokość w metrach. Wykładania celowościowa obu tych przepisów wskazuje w sposób oczywisty, że zamiarem autorów planu było ograniczenie wysokości zabudowy i skoro skarżący te wymogi spełnili, organ nie powinien wydać decyzji negatywnej. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy rozstrzygnięciu o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ewentualnie z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;. Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 Pb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem ,,zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko ,,spójność", czy też ,,brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że jego postanowienia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Wyjaśnić nadto pozostaje, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15. (CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów, stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami m.p.z.p. powołanego uchwałą nr XXVII.264.2021 Rady Miasta z 24 lutego 2021 r., w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1U, o przeznaczeniu pod zabudowę usługową (usługi nieuciążliwe), w ramach których dopuszczony jest również handel w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2. Z kolei w § 15 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. ustalono wysokość zabudowy budynku – minimalna: dowolna; maksymalna: 20 m (lit. a); liczba kondygnacji budynku: od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe (lit. c). W ocenie Wojewody, dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych bez określenia maksymalnej wysokości zabudowy mierzonej w metrach nad poziomem terenu. Natomiast zdaniem Sądu, dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie maksymalnej wysokości zabudowy mierzonej w metrach nad poziomem terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano poglądy prawne, które skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela, że wystarczające jest zachowanie dopuszczalnej wysokości budynku oraz zgodność funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym nawet przy braku zachowania liczby kondygnacji. I tak, w wyroku z 13 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 113/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA) NSA wskazał, że: "zachowanie dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej budynku i wysokości całkowitej budynku oraz zgodność funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym, skutkują tym, że nawet brak zachowania wymaganej planem miejscowym liczby kondygnacji nie może być ocenione jako rażące naruszeniem prawa. Na poparcie powyższego stanowiska odwołać się należy do przytaczanych już powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujących na cele uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz podstawy wszystkich podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć, a także wzajemne relacje pomiędzy regulacjami planistycznymi, a innymi chronionymi przez prawo wartościami, w tym prawem własności. W tym kontekście o ile zatwierdzony projekt spełnił wymogi co do nieprzekraczalnej wysokości elewacji frontowej i wysokości całkowitej zabudowy, to uznanie za rażące naruszenie prawa ewentualnych uchybień co do zachowania również określonej przez m.p.z.p. maksymalnej ilości kondygnacji uznać należy za zbytni rygoryzm" (taki pogląd prawny wyraził NSA także w wyroku z 24 października 2014 r., sygn. II OSK 929/13, CBOSA). Z kolei w wyroku z dnia 17 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 2939/13, CBOSA) NSA wskazał, że zachowanie dopuszczalnej wysokości budynku, zgodność jego funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, skutkują tym, że nawet brak zachowania liczby kondygnacji nie prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa". Ponadto, Sąd podziela argumentację skargi, że w sytuacji gdy ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustanawia obowiązującą wysokość dla budynku na poziomie maksymalnym 20 m, a w odniesieniu do wysokości minimalnej - wskazano, że jest dowolna (§ 15 ust. 2 pkt 5 lit. a m.p.z.p.), to nie można analizować spełnienia przez wnioskowane zamierzenie wymogów m.p.z.p. w zakresie wysokości, opierając się wyłącznie na postulowanej liczbie kondygnacji, nie zważając na przewidzianą w m.p.z.p. wysokość w metrach. Wykładania celowościowa obu tych przepisów wskazuje w sposób oczywisty, że zamiarem autorów planu było ograniczenie wysokości zabudowy i skoro skarżący te wymogi spełnili, organ nie powinien wydać z tego tylko powodu decyzji negatywnej. Trafna jest ponadto argumentacja skargi, że przedłożony projekt posiada zaprojektowaną w budynku drugą kondygnację (jak wskazał organ w swojej decyzji: budynek spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie maksymalnej wysokości wyrażonej w metrach, natomiast został zaprojektowany w taki sposób, że posiada pierwszą kondygnację o powierzchni 1332,76 m2, natomiast część budynku określana jako druga kondygnacja ma powierzchnię jedynie 62,49 m2). Zatem arbitralne ocenianie, czy dana przestrzeń stanowi kondygnację wyłącznie w oparciu o jej powierzchnię lub stosunek tej powierzchni do powierzchni użytkowej kondygnacji położonej bezpośrednio pod nią, jest błędne. W przeciwnym przypadku organy winny wskazać, jaki stosunek do powierzchni pierwszej kondygnacji winna mieć powierzchnia kondygnacji drugiej, by można było uznać ją za kondygnację. Takich wywodów w zaskarżonych decyzjach zabrakło. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach sprowadzających się do uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.