III OZ 544/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SO/Go 9/23 o oddaleniu wniosku P. N. o wymierzenie grzywny Związkowi Międzygminnemu "[...]" w N. za nieprzekazanie do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SO/Go 9/23, oddalił wniosek P. N. o wymierzenie grzywny Związkowi Międzygminnemu "[...]" w N. za nieprzekazanie do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wniesionego do tego Sądu wniosku z dnia 21 czerwca 2023 r., skarżący podniósł, że w dniu 25 maja 2023 r. skierował do Sądu Wojewódzkiego (za pośrednictwem organu) skargę na bezczynność organu w przedmiocie jego wniosku z dnia 5 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że z otrzymanej korespondencji nie jest w stanie dokładnie określić daty przekazania skargi przez organ, ponieważ organ stosuje praktykę wpisywania w pismach dat wcześniejszych, niż faktycznie na dzień ich nadania, natomiast nastąpiło to nie wcześniej niż w dniu 20 czerwca 2023 r. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że został on złożony już po przekazaniu skargi do Sądu. Zdaniem organu naruszenie terminu do przekazania skargi było niewielkie i nie miało wpływu na realizację prawa strony do dostępu do informacji publicznej. Przyczyną opóźnienia w przekazaniu skargi był splot niesprzyjających zdarzeń polegających jednocześnie na trudnościach organizacyjnych urzędu związanych z okresem urlopowym, a także koniecznością realizacji czynności dowodowych w prowadzonych postępowaniach. Organ podniósł, że z uwagi na awarię systemu przygotowanie odpowiedzi na wniosek skarżącego wymagało analizy blisko 3.000 deklaracji. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniosek za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu administracji w dniu 25 maja 2023 r., wobec tego 15 - dniowy termin do nadesłania odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy oraz skargą do Sądu pierwszej instancji, upłynął w dniu 9 czerwca 2023 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Związek Międzygminny "[...]" przekazał skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Sądu dnia 21 czerwca 2023 r., tj. 12 dni po upływie zakreślonego w przepisie terminu. W ocenie Sądu meriti przekroczenie terminu jest niewielkie, co - już samo w sobie - przemawia za niecelowością wymierzenia organowi grzywny. Nadto, zdaniem Sądu, nie można dopatrzyć się w działaniu organu istotnych zaniedbań świadczących o lekceważeniu wymogów wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.". Organ wskazał przyczyny niewypełnienia obowiązku przekazania skargi w określonym przepisami terminie. Nadto nie zostało naruszone prawo strony do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, ponieważ organ udostępnił skarżącemu wnioskowane informacje i skarżący cofnął skargę. Z tego względu postępowanie sądowoadministracyjne zostało. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach sprawy nie jest zatem uzasadnione wymierzenie grzywny organowi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji postanowił, jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. N. Postulując jego uchylenie, ukaranie organu grzywną oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych podniósł, że przekroczenie 15- dniowego terminu o 12 dni nie jest niewielkie, gdyż przedłuża termin nieomal dwukrotnie. Bez względu jednak na to czy przekroczenie było niewielkie, czy nie, Sąd nie powinien bagatelizować faktu, że naruszenie prawa miało miejsce. W odpowiedzi na zażalenie Związek Międzygminny "[...]" w N. wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi - na podstawie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) - 15 dni. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 2), w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia jednak po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny może wziąć pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania w/w dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje, w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Co prawda kilkunastodniowe uchybienie terminu przez organ jest bezsprzeczne, jednakże nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że organ przekazał skargę wraz z aktami sprawy do Sądu Wojewódzkiego i udzielił skarżącemu satysfakcjonującej odpowiedzi na jego wniosek, co doprowadziło do tego, że skarżący osobiście cofnął wniesioną skargę na bezczynność organu. W konsekwencji tego Sąd meriti postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 87/23, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi P. N. na bezczynność Związku Międzygminnego "[...]" w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem prawo strony do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny nie zostało w tym przypadku naruszone. Okoliczność ta, uzasadnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, nawet wobec przekroczenia przez niego ustawowego terminu na przekazanie skargi do sądu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.