II SA/Ol 8/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 listopada 2023 r. nr PN.4131.422.2023 w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Braniewo I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz strony skarżącej - Gminy Braniewo kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Rada Gminy Braniewo (organ) podjęła w dniu 28 września 2023 r. uchwałę nr 91/VIII/2023 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Braniewo. W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepis art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.). Przepis § 6 uchwały przyjął brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego od dnia 1 listopada 2021 r.". Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 listopada 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 6 uchwały nr 91/VIII/2023 Rady Gminy Braniewo w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Braniewo. W uzasadnieniu podniósł m.in., że kwestionowana uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, bowiem aby dany akt uznany został za akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, spełnione muszą zostać określone wymogi - musi o tym stanowić wprost przepis kompetencyjny do wydania danego aktu albo musi spełniać wskazywane przez doktrynę i judykaturę warunki, między innymi: być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Tak więc samo upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne do unormowania treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Natomiast regulacje dotyczące diet przysługujących radnym, mają charakter wewnętrzny (aktu kierownictwa wewnętrznego), dotyczą bowiem relacji pomiędzy gminą a radnym, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. Wobec tego przedmiotowa uchwała nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego, jest ona bowiem adresowana do określonego kręgu adresatów - radnych oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich powierzonych im zadań. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej organów. Kwestionowana uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie wymaga publikacji w organie promulgacyjnym. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pełnomocnik organu wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że treść § 6 uchwały oparta została na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym charakteru prawnego uchwał podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 4 jak i art. 37b ust. 1 u.s.g. W judykaturze uznaje się, iż uchwały, o których mowa w zdaniu poprzedzającym są aktami prawa miejscowego (wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; dnia z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21). Zdaniem sądów wskazane uchwały zawierają normy abstrakcyjne, gdyż diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Argumentacją sądów opiera się również na uznaniu, iż uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Norma wynikająca z art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają wprawdzie podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega jednak kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Z przepisów art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem: "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia: "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (publ.: orzeczenie.nsa.gov.pl – CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 (CBOSA), podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, iż § 6 uchwały dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, naruszał w sposób istotny prawo. Sąd orzekający konsekwentnie podziela bowiem pogląd wyrażany aktualnie w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety, których dotyczą mają charakter powtarzalny i odnoszą się do niemal nieograniczonego kręgu adresatów. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wymienionych w tytule uchwały funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Zwrócić należy uwagę, że uchwalona uchwała nie dotyczy konkretnych osób fizycznych, lecz każdej, która będzie pełnić funkcję radnego. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. W świetle poczynionych rozważań nie można zatem uznać, że przedmiotowa uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (tak też: NSA w wyrokach z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21, CBOSA). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stwierdzenie zaś, że uchwała której dotyczy zaskarżony środek nadzorczy Wojewody stanowi akt prawa miejscowego oznacza, iż jako taka obarczona była obowiązkiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma przy tym zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 - u.o.a.n.) vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z opisanych względów Sąd stwierdził, że zamieszczając w przedmiotowej uchwale zapis § 6 dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego organ gminy, wbrew stanowisku organu nadzoru, działał zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 u.o.a.n. wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy) lub krótszy (art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy). Podsumowując należy stwierdzić, że to Rada Gminy prawidłowo oceniła, że uchwała w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy Braniewo stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji zawarty w § 6 tej uchwały zapis o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa odpowiadał dyspozycji art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez wojewodę w trybie nadzoru nieważności tej regulacji. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Braniewo kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Natomiast stosownie do unormowania art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.