II OSK 1432/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2217/21 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.165.2021.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od T. D. na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2217/21 rozpoznając skargę Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.165.2021.SPA dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania T. D., który na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: - art. 2 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 16 i 156 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - poprzez nieuzasadnione przyznanie prymatu zasadzie legalizmu nad zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek pominięcia i niezastosowania w sprawie przepisu art. 146 § 1 i art. 146 § 1 k.p.c., pomimo że w sprawie zachodzą tylko przesłanki uzasadniające ewentualne wznowienie postępowania ze względu na nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym wszystkich właścicieli działek, przez które przebiega sporne przyłącze elektroenergetyczne, a nie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a które to naruszenie miało wpływ na wynik spraw. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie i nie odnoszą się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, inwestor, składając wniosek o pozwolenie na budowę, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] na cele budowlane. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, GINB odmiennie niż organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty K. z dnia 18 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 Pr. bud. Jednakże organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z powodu upływu 15 lat od jej wydania. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że inwestor nie tylko nie uzyskał zgody użytkowania wieczystego działki nr [...] na realizację robót budowlanych, ale być może również zgody właściciela działek [...] i [...], w konsekwencji wydano pozwolenie budowlane w odniesieniu do działek, do których inwestor w większości nie posiadał tytułu prawnego. Wyjaśnić należy, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Pr. bud. może być także oceniane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bądź w trybie wznowieniowym, w zależności od okoliczności sprawy. Na możliwość weryfikacji omawianego oświadczenia przez organy administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1534/08. W wymienionym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Dalej, w tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny stwierdził, że "(...) tym bardziej omawiane oświadczenie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym". W wyroku tym NSA powołał się m.in. na wyrok z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 193/07, w którym NSA wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd pierwszej instancji władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Konkludując, oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności, oraz także w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Słusznie uznał Sąd I instancji, że ponowna ocena sprawy uwzględniać musi również brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), który obowiązuje od 19 września 2020 r. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takim jednak przypadku, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upływ czasu uznał za przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności, a więc rozstrzygnięcia odmiennego od wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a. Wskazane zarzuty kasacyjne niezastosowania w sprawie przepisu art. 146 § 1 i art. 146 § 1 k.p.c. są zapewne podane omyłkowo, skoro w uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego odnosi się do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazane przepisy jednak nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu i nie stanowiły przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.