III OSK 160/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1051/23 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 maja 2023 r., nr SKO/OS/41.9/435/2023/9129/KK w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 29 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 1051/23 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 8 maja 2023 r., nr SKO/OS/41.9/435/2023/9129/KK w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta W. (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącemu zezwolenia na usunięcie 5 szt. drzew gatunku jesion wyniosły. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 23 czerwca 2022 r., nr SKO.OS/41.9/290/2022/8194/AK SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 20 marca 2023 r., nr OŚ.6131.456.2021 organ I instancji, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3 i 4, art. 83d ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1 pkt 4 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej "u.o.p.", "ustawa o ochronie przyrody") oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 6 grudnia 2021 r., odmówił skarżącemu zezwolenia na usunięcie 5 szt. drzew gatunku jesion wyniosły o obw. pni: 196 cm, 250 cm, 262 cm, 307 cm, 221 cm, rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] - ulica [...], na terenie działki nr [...] w W.. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 8 maja 2023 r., nr SKO/OS/41.9/435/2023/9129/KK, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji zostało oparte o materiał dowodowy sprawy. W protokole z oględzin nieruchomości, na której rosną wnioskowane do usunięcia drzewa, nie potwierdzono okoliczności wskazujących na potrzebę ich usunięcia, nie stwierdzono, aby drzewa zagrażały bezpieczeństwu w ruchu drogowym. SKO przyjęło ustalenia, zgodnie z którymi drzewa rosną na prostym, krótkim odcinku drogi, w pobliżu drzew nie znajduje się przejście dla pieszych, nie są posadowione żadne znaki drogowe czy też sygnalizatory. Drzewa nie wrastają w nawierzchnię jezdni, nie uszkadzają jej, drzewa nie przyczyniają się do powstawania dziur czy wybojów. Organ odwoławczy uznał, że drzewa nie stwarzają zagrożenia dla osób uczestniczących w ruchu drogowym, jak również w ruchu pieszym, wymagają one jedynie zabiegów pielęgnacyjnych w ich koronach, które winien przeprowadzać regularnie posiadacz nieruchomości. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona skarżąca, która reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy trafnie stwierdził brak podstaw do usunięcia drzew w oparciu o wyniki przeprowadzonych oględzin, zaś argumentacja zgłaszana przez skarżącego w przedmiocie realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ludzi i mienia nie znalazła odzwierciedlenia w aktach sprawy. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w sprawie w dniach 10 lutego 2022 r. oraz 20 października 2022 r. nie wynikają wskazywane przez skarżącego zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego dla tego obszaru. Powołując się na orzecznictwo, WSA w Gliwicach zaznaczył, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, a organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Podkreślone przez Sąd I instancji zostało, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przeprowadził jakiekolwiek rozważania co do możliwości zastosowania innych niż wycinka rozwiązań minimalizujących ewentualne obawy o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adwokata, na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu argumentów skarżącego przemawiających za koniecznością usunięcia przedmiotowych drzew z powodu bezpośredniego zagrożenia dla uczestników ruchu i mienia, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi skarżącego i jednocześnie do odmowy udzielenia zezwolenia na wycinkę drzewa; II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji następujących przepisów postępowania: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim nieuwzględnienie stanowiska skarżącego, który wskazuje, że wnioskowane do wycinki drzewa stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, ludzi i mienia nie tylko z uwagi na swoje położenie, ale także ze względu na stan fitosanitarny; 2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, którą organ mógł przeprowadzić z urzędu. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości i udzielenie zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew; 2. względnie, w przypadku braku uznania, iż spełnione zostały przesłanki dla zmiany wyroku Sądu I instancji, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; 3. zasądzenie na postawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w całości podzielił pogląd wyrażony przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. W pierwszej kolejności podlegał ocenie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji następujących przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia. Ponadto art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (zob. wyrok NSA z 27.05.2020 r., I OSK 2806/19, LEX nr 3039419.). Skarżący kasacyjnie ponadto zarzucił naruszenie "względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji" ww. przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. nie odpowiada treści art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 146 § 1 p.p.s.a. obowiązującą w dacie wydania zaskarżonego wyroku "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio". Z powyższego wynika, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. test tzw. przepisem wynikowym, co ma tę konsekwencję, że nie może one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 5.04.2024 r., I GSK 130/24, LEX nr 3719415). Przepis ten reguluje samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję czy też oddalające skargę (na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen (wyrok NSA z 5.04.2024 r., I GSK 130/24, LEX nr 3719415). Odnosząc się do sformułowanego w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy wszechstronnie rozważyły materiał dowodowy, który nie wymagał uzupełnienia. W trafnej ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy należało więc uznać za wystarczający dla rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dwukrotnie oględziny, na podstawie których ustalono, że drzewa rosną na prostym, krótkim odcinku drogi, w pobliżu drzew nie znajduje się przejście dla pieszych, nie są posadowione żadne znaki drogowe czy też sygnalizatory. Drzewa nie wrastają w nawierzchnię jezdni, nie uszkadzają jej, drzewa nie przyczyniają się również do powstawania dziur czy wybojów. Ponowne oględziny drzew wykazały niewielki posusz w ich koronach, który nie ma wpływu na ich żywotność. W trakcie oględzin wskazano, iż drzewa ograniczają widoczność przy wyjeździe z posesji położonych na odcinku ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...]. W odpowiedzi na zapytanie organu, Komendant Powiatowy Policji poinformował, że Wydział Ruchu Drogowego nie odnotował zdarzeń drogowych, których przyczyną miałyby być rosnące drzewa. W zakresie stanu drzew w protokole zaś odnotowano, że wniosek dotyczy drzew gatunku jesion wyniosły: - obwód pnia 196 cm, posusz w koronie 20%, odległość od krawędzi jezdni 72 cm, - obwód pnia 250 cm, posusz w koronie 25%, odległość od krawędzi jezdni 51 cm, - obwód pnia 262 cm, posusz w koronie 45 %, odległość od krawędzi jezdni 82 cm, - obwód pnia 307 cm, posusz w koronie 50%, odległość od krawędzi jezdni 44 cm, - obwód pnia 221 cm, posusz w koronie 20%, odległość od krawędzi jezdni 78 cm. Ubytki wgłębne stwierdzono wyłącznie dla drzewa o obwodzie 221 cm. U pozostałych drzew nie stwierdzono ubytków wgłębnych. W przypadku każdego z drzew: nie stwierdzono ubytków powierzchniowych, nie stwierdzono pochylenia ani rozwidlenia korony, kształt każdej korony symetryczny, nie stwierdzono wyniesionego systemu korzeniowego. Mając na względzie poczynione przez organy I i II instancji ustalenia, WSA w Gliwicach zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, odwołał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku (por. wyrok NSA z 3.07.2024 r., I OSK 503/23, LEX nr 3746537). Z tożsamych powodów za niezasadny należało uznać określony w II.2. petitum skargi kasacyjnej zarzut związany z brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, który – zdaniem skarżącej kasacyjnie - organ mógł przeprowadzić z urzędu. Odnotować należy, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w toku postępowania administracyjnego. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (por. wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 820/23, LEX nr 3761706). Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego (por. wyrok NSA z 22.11.2022 r., III OSK 6189/21, LEX nr 3451892). Przypomnieć należy, że wnioskodawca za przyczynę usunięcia drzew pierwotnie podał jedynie ich bliskie położenie od krawędzi jezdni, nie opisał żadnych innych powodów wskazujących na konieczność usunięcia drzew. W niniejszej sprawie organ uznał, że do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego nie są konieczne wiadomości specjalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie oceny tej nie podważył, ograniczając się do postawienia ogólnego zarzutu w tym zakresie. W skardze kasacyjnej brak jest wskazania jakie wiadomości specjalne były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy oraz jak brak ich ustalenia wpłynął na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zastosowania art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten został zakwalifikowany przez skarżącego kasacyjnie jako przepis prawa materialnego, ale w istocie jest przepisem prawa procesowego bowiem dotyczy obowiązku przeprowadzenia czynności oględzin. Zgodnie z art. 83c. ust. 1 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. W niniejszej sprawie oględziny drzew przeprowadzono dwukrotnie, co nie jest kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Rozwinięcie zarzutu oraz jego uzasadnienie nie koresponduje zaś z treścią ww. przepisu. Z powyższych powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.