II SA/Gd 529/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/6628/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE R. S. (dalej: Skarżący) wniósł w dniu 1 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z 19 kwietnia 2023 r. (sprostowaną postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r.), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty (dalej: Burmistrz) z 16 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – L. B. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z 24 lutego 2022 r. Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty decyzją z 7 kwietnia 2022 r. odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Decyzja ta w wyniku wniesionego odwołania została, w dniu 8 września 2022 r., uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz decyzją z 16 listopada 2022 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – L. B. W ocenie organu pierwszej instancji czynności stricte opiekuńcze, które skarżący wykonywał w związku z osobistą opieką nad matką L. B. nie zajmowały takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł On podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Burmistrz wskazał, że Pani L. B. mimo swoich chorób, w większości codziennych czynności była osobą samodzielną. Organ nie negował tego, że Skarżący wspierał swoją matkę w codziennym funkcjonowaniu, która z racji wieku i staniu zdrowia oczywiście takiego wsparcia potrzebowała, nie mógł jednak obiektywnie uznać, że istnieje związek przyczynowy-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem przez Niego opieki nad matką. Burmistrz powołał się także na niemożność ustalenia świadczenia ze względu na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczającą możliwość przyznania świadczenia jedynie do sytuacji, gdy niepełnosprawność powstała do 18. roku życia albo w trakcie nauki, jednak nie później niż do 25. roku życia. SKO decyzją z 19 kwietnia 2023 r. wydaną na skutek wniesionego odwołania, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało jednakże (zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego zawartym w odwołaniu), że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. K 38/13, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium wieku wskazane w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem odmowę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy należało uznać za nieuzasadnioną. Organ drugiej instancji podzielił, jednakże stanowisko Burmistrza, w zakresie braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że Pani L. B. legitymowała się orzeczeniem zaliczającym Ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 9 grudnia 2009 r. Orzeczenie wydano na stałe. Matka Skarżącego zmarła w dniu 18 października 2022 r., w trakcie pobytu w sanatorium w Sopocie. Skarżący pracował w latach 1986 - 2021. Ostatnie zatrudnienie wykonywał w okresie od 29 października 2018r. do 31 stycznia 2021 r. Zatrudnienie to ustało w wyniku upływu okresu, na jaki zawarta była umowa o pracę. Po ustaniu zatrudnienia pobierał zasiłek chorobowy do 5 maja 2021 r., a następnie zarejestrował się w PUP w Kwidzynie w okresie od 12 maja 2021 r. do 30 listopada 2021 r. oraz od 19 sierpnia 2022 r. W tym okresie nie przedstawiono Mu odpowiedniej propozycji pracy. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę sprawował przez cztery godziny dziennie; pomoc polegała na wynoszeniu śmieci, robieniu zakupów, przygotowaniu ubrań, dawkowaniu leków. Czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze polegały na masażu kręgosłupa, smarowaniu maściami głowy i pleców. Ponadto ustalono, że matka Skarżącego mogła pozostać sama w domu przez kilka godzin. Uczęszczała do Klubu Seniora (zalecenie lekarskie), do którego zawoził Ją syn; brała udział w wycieczkach (np. do Gdańska) bez udziału syna; była przewodniczącą Związku Emerytów i Rencistów. Największe trudności sprawiało Jej sprzątanie, mycie okien, wieszanie firan, obcinanie i malowanie paznokci, które to czynności wykonywała córka K. - sporadycznie (raz w tygodniu). Pani L. B. cierpiała na schorzenie kręgosłupa, miażdżycę, cukrzycę insulino zależną oraz zaćmę. Po przebytym zabiegu nie widziała na prawe oko. Zalecenia lekarskie dotyczyły wykonywania zastrzyków cztery razy dziennie, przyjmowanie leków oraz rehabilitacji kręgosłupa. Nie była osobą leżącą, poruszała się samodzielnie bez pomocy środków ortopedycznych, samodzielnie korzystała z toalety, z powodu nietrzymania moczu używała pampersów, które sama zakładała, samodzielnie przyjmowała leki. Nie potrzebowała pomocy w spożywaniu i przygotowaniu posiłków. Mieszkała sama, na spacery mogła wychodzić samodzielnie, ale bardzo powoli. W dniu 3 listopada 2022 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym stwierdził że do kwietnia 2021 r. pobierał zasiłek chorobowy, jednak był w stanie opiekować się matką, której stan zdrowia w tym czasie się pogorszył. Pojawiły się kłopoty z pamięcią, zapominała o zażyciu leków, zdarzało się, że zostawiła odkręcony gaz lub wodę. Wykonywane w związku z opieką czynności polegały na pomocy w higienie osobistej, wymianie pieluchomajtek dwa razy dziennie, smarowaniu kremami dwa razy dziennie, przygotowaniu ubrań i pomocy w ubieraniu, mierzeniu ciśnienia dwa razy dziennie, mierzeniu poziomu cukru cztery razy dziennie, robieniu zastrzyków insulinowych cztery razy dziennie, przygotowaniu i podaniu leków, sprzątaniu, prasowaniu, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, realizacji recept, załatwianiu spraw urzędowych, towarzyszeniu w spacerach, układaniu do snu, masaże i oklepywanie w razie potrzeby, czytaniu pism urzędowych. Kolegium za wiarygodne uznało oświadczenie złożone w trakcie wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w miejscu zamieszkania Pani L. B. z udziałem Jej i Skarżącego. Skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń do złożonych podczas wywiadu oświadczeń i nie dokonał ich ewentualnego uzupełnienia lub korekty. Według oświadczenia Skarżącego zrezygnował On z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad matką. Jednak z materiału dowodowego wynika, iż przyczyną ustania zatrudnienia był upływ okresu, na jaki zawarta została umowa o pracę. Ponadto, po zakończeniu zatrudnienia i zarejestrowaniu w PUP w Kwidzynie, urząd ten nie przedstawił Mu propozycji odpowiedniej pracy. Trudno zatem przyjąć, że rezygnacja oraz niepodejmowanie zatrudnienia wymuszone zostały koniecznością opieki nad matką. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, iż zakres czynności pielęgnacyjnych wykonywanych przez odwołującego się przy matce nie wyczerpuje stronie czasu na tyle, iżby nie mógł podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. We wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie ponawiając stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) – dalej jako: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z ust. 1b tegoż przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem podstawę w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany zatem przez Burmistrza art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł stanowić podstawy dla odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Następnie zauważyć należy, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, iż zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły, a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącego nad matką, w tym faktycznym zakresem tej opieki a niepodejmowaniem przez Skarżącego aktywności zawodowej. W następstwie tej oceny organy zasadnie stwierdziły, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że Skarżący sprawujący opiekę nad matką, nie podejmuje zatrudnienia z tego powodu. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy znajduje uzasadnienie przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej Skarżącego nie może być uznany wyłącznie fakt sprawowania opieki w ustalonym rozmiarze. Wyjaśnić przy tym należy, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Z tego powodu sam fakt uprzedniego ustania zatrudnienia z innego powodu niż konieczność sprawowania opieki, nie mógłby być wystarczającą przesłanką odmowy przyznania świadczenia. Istotnym jest bowiem powód niepodejmowania zatrudnienia, w okresie sprawowania opieki. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W realiach niniejszej sprawy, na podstawie między innymi dwukrotnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że opieka nad matką jest sprawowana przez Skarżącego stosownie do Jej potrzeb i oczekiwań, w wymiarze czterech godzin dziennie, przy czym nie są to godziny stałe i są zależne od możliwości Skarżącego. Zakres opieki obejmujący wynoszenie śmieci, zakupy, przygotowywanie ubrań, dawkowanie leków, masaże kręgosłupa, smarowanie maściami głowy i pleców, obcinanie paznokci, sprzątanie mieszkania, w świetle istotnej samodzielności podopiecznej - uczęszczanie do klubu seniora, na spacery, udział w wycieczkach oraz sprawowanie funkcji przewodniczącej Związku Emerytów i Rencistów (co potwierdzono między innymi w notatkach służbowych pracowników MGOPS), nie powoduje po stronie Skarżącego niemożności podjęcia zatrudnienia (choćby w niepełnym wymiarze). Oceny tej nie zmienia fakt późniejszego złożenia przez Skarżącego oświadczenia, w którym kwestionował On zakres sprawowanej opieki. Treść tych oświadczeń nie dość, że nie jest poparta żadnymi dowodami, to sprzeczna jest nie tylko z wcześniejszymi twierdzeniami Skarżącego (choćby wobec pracownika socjalnego, w trakcie wywiadu środowiskowego), ale także z ustaleniami Burmistrza oraz okolicznością, że matka Skarżącego zmarła w sanatorium, w którym była w stanie przebywać bez opieki syna. Zauważyć także należy, że zakres sprawowania przez Skarżącego opieki nad matką nie wykraczał poza zwykłe codzienne czynności opiekuńcze sprawowane często nad osobami starszymi przez opiekunów pozostających przy tym w codziennym zatrudnieniu. Wynoszenie śmieci, zakupy, przygotowywanie ubrań, dawkowanie leków, masaże kręgosłupa, smarowanie maściami głowy i pleców, obcinanie paznokci, sprzątanie mieszkania są czynnościami dnia codziennego, które można z powodzeniem wykonać poza godzinami pracy. Abstrahując od okoliczności, że na wykonywanie wskazywanych przez Skarżącego czynności opiekuńczych potrzebował On aż cztery godzin dziennie, to fakt że Skarżący mógł te czynności wykonywać w różnych porach, a matka była osobą poruszającą się samodzielnie - także poza miejscem zamieszkania, ocenę organów obu instancji braku związku przycznowo-skutowego pomiędzy opieką a niemożnością zatrudnienia, należało ocenić za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako - P.p.s.a., skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.