I OSK 497/22

SENTENCJA Dnia 20 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z., M. B., E. W., Z. T. i K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1279/20 w sprawie ze skargi W. Z., M. B., E. W., Z. T. i K. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr 919/2020 w przedmiocie odmowy przyznania odsetek oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2021 r. oddalił skargę W. Z., M. B., E. W., Z. T. i K. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr 919/2020 w przedmiocie odmowy przyznania odsetek. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 17 czerwca 2014 r. E. W., M. B., W. Z., B. A., K. A. i Z. T. wystąpili o odszkodowanie za zwłokę w zapłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], tj. odsetek ustawowych za czas pozostawania w zwłoce od 28 października 2012 r. do 15 maja 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 23 sierpnia 2019 r. odmówił ustalenia odszkodowania za zwłokę w zapłacie odszkodowania ustalonego ostatecznymi decyzjami nr 141/GK/DW/2014 i 142/GK/DW/2014 z 17 kwietnia 2014 r., wskazując, iż w obu ww. decyzjach przyznających na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul.[...] o powierzchni 3 485 m2, wyplata ma nastąpić w ciągu 14 dni od dnia, w którym stanie się ostateczna. Ponieważ decyzje te stały się ostateczne z dniem 2 maja 2014 r., a wypłata odszkodowania trafiła na rachunki bankowe wnioskodawców 15 maja 2014 r. to nie może być mowy o zwłoce w wypłacie odszkodowania. A wskazany przez wnioskodawców okres wymagalności roszczenia jest błędny. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, decyzją z 14 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z 23 sierpnia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że interpretacja art. 132 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2020, poz. 1990 – dalej jako u.g.n) jest oczywista i pozwala jedynie na przyznanie odsetek po upływie 14 dni od kiedy decyzja stała się ostateczna. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. W., Z. T., K. A., W. Z. oraz M. B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, dalej P.p.s.a.). Sąd ten zgodził się z organem odwoławczym, że art. 132 ust. 2 u.g.n. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania, a nie ze zwłoką, czy opóźnieniem w wydaniu decyzji. Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, nie może być bowiem rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od przepisu art. 132 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organu, że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 k.c. w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. są tylko za skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie należności z tytułu odszkodowania, a nie za wystąpienie opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. WSA wskazał na niekwestionowany w orzecznictwie i judykaturze pogląd, wedle którego odsetki należą się od dnia wymagalności długu, czyli od dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie. Jest to bowiem świadczenie akcesoryjne. Tak więc w razie określenia terminu w ustawie, ustalenie wymagalności następuje z jego uwzględnieniem. Tym samym jeśli organ ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n), to w tej sprawie żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności obu decyzji z 14 kwietnia 2014 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W przedmiotowej sprawie bowiem, decyzjami nr 141/GK/DW/2014 i 142/GK/DW/2014 z 17 kwietnia 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy przyznał na rzecz następców prawnych dawnego właściciela odszkodowanie za oznaczoną nieruchomość, wskazując równocześnie, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w formie przelewu na podane przez strony konta bankowe. Powyższe decyzje nabrały przymiotu ostateczności z dniem 2 maja 2014 r. Wypłata odszkodowania nastąpiła w formie przelewu na podane przez strony konta bankowe w dniu 15 maja 2014 r. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że jeśli zobowiązany podmiot ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n), to żądanie odsetek może być zasadne tylko wtedy, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie normuje kwestii odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że regulacja obejmuje zarówno żądanie odsetek za okres po upływie terminu do wypłaty odszkodowania, jak i za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, 2) art. 132 ust. 2 w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niezasadne jest żądanie zapłaty odsetek za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy organy administracyjne naruszyły przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie normuje podstaw do zapłaty odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.,), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie kwestionują zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie niemożności ubiegania się na podstawie art. 132 ust. 2 u.g.n. o odsetki za okres opóźnienia w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowany na tle wskazanego zagadnienia pogląd wyrażony wyrokach NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 475/16; z 29 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2650/18 - na którym oparł się również Sąd I instancji - że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 K.c. w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. nie są należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu, tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Wynika to wprost z brzmienia art. 132 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wykorzystywanie rożnych metod wykładni co prawda jest pożądane, jednakże tylko wówczas, gdy wykładnia pierwszorzędna, jaką jest wykładnia językowa, nie daje poprawnych rezultatów. Interpretacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonana na gruncie językowym jest tymczasem oczywista i pozwala na właściwe odczytanie zawartej w tym przepisie normy prawnej, stąd nie wymaga sięgania po inne metody czy sposoby. W powołanych wyżej orzeczeniach trafnie zauważono, że do przedstawionego poglądu przekonuje już samo stwierdzenie w omawianym przepisie, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do skutków zwłoki lub opóźnienia "w zapłacie odszkodowania". Koreluje z nim tożsamy zwrot użyty w ust. 1a tego przepisu, który reguluje termin "zapłaty odszkodowania". Wobec tego zbyt daleko idące byłoby "rozciąganie" wykładni tego unormowania na wcześniejsze etapy postępowania i dowodzenie, że zwrot "zapłata odszkodowania" obejmuje swoim zakresem również "wydanie decyzji". Odmienne rozumienie art. 132 ust. 2 u.g.n. na gruncie innych metod wykładni jest przy tym nieprzekonujące. Podobnie jak argumentacja zasadzająca się na – słusznym skądinąd – twierdzeniu, że w praktyce dochodzić może do znacznego nawet wydłużania postępowań odszkodowawczych. W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacja ta nie ma jednak na celu przeciwdziałania temu zjawisku. Służą temu inne prawne środki i formy działania. Natomiast usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek w oparciu o art. 132 ust. 2 u.g.n. może obejmować, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu. Sąd I instancji słusznie także zwrócił uwagę, że odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego następuje tu odpowiednio, czyli wedle utrwalonej interpretacji tego zwrotu stosuje się je bądź wprost, bądź z koniecznymi modyfikacjami, bądź nie stosuje wcale. Zatem nie wszystkie możliwości prawne dostępne na gruncie prawa cywilnego dotyczące niewykonania zobowiązania będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Kodeks cywilny przewiduje różne reżimy odpowiedzialności, wszak istotną w sprawie jest odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, jaka obejmuje m.in. naprawienie szkody (art. 471), naprawienie szkody wynikłej ze zwłoki dłużnika (art. 477 § 1 i 2) oraz zapłatę odsetek w razie opóźnienia ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1), które nie wyklucza odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 481 § 3), przy czym roszczenia z tego tytułu mieszczą się w ramach tzw. odpowiedzialności kontraktowej, odmiennej od odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast.) oraz odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast.). Z kolei w zakresie odpowiedzialności z tytułu winy w art. 417[1] § 3 sytuuje się m.in. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednakowoż to zagadnienie pozostaje poza niniejszymi rozważaniami, bo sporem w sprawie objęta jest kwestia odsetek, co już wyżej zaznaczono. Konkludując, stwierdzić należy, że regulacja z art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy jedynie usunięcia skutków opóźnienia (zwłoki) w zapłacie odszkodowania i uprawnia do żądania odsetek, ale tylko za okres po upływie terminu do wypłaty należności z tego tytułu, określonego w art. 132 ust. 1a u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.