II SA/Gd 343/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi D.i.J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 23 marca 2005r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D.i.J.J. kwotę 760 ( siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 marca 2005 r. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku J. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej, parterowego budynku magazynowego na sprzęt rolniczy na działce nr [[...]] w W. Organ wskazał m.in., że powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych istniejących i nowoprojektowanych nie może przekroczyć 30% powierzchni działki, a budynek, jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, może być realizowany maksymalnie jako parterowy. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej, w ramach której prowadzona jest działalność rolnicza, a planowany obiekt nie koliduje z istniejącym zainwestowaniem na działkach sąsiednich, które są działkami o charakterze zabudowy zagrodowej związanymi z prowadzoną produkcją rolniczą. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, stwierdzając w uzasadnieniu, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że działki sąsiadujące z przedmiotową działką związane są z funkcją zabudowy zagrodowej, co wynika wprost z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Na działce nr [[...]] oraz na działkach położonych w obszarze, dla którego przeprowadzona została analiza, zlokalizowana jest bowiem zabudowa mieszkalna oraz budynki gospodarcze służące do obsługi gospodarstw rolnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze skarżący podnieśli, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nie zostały określone linie zabudowy, chociaż zostały one opisane w jej treści, nie zostały do niej załączone wyniki dokonanej analizy, a ponadto nie została określona w sposób wystarczający wysokość kalenicy budynku magazynowego. Skarżący zwrócili ponadto uwagę na dowolność ustalanych przez organ pierwszej instancji warunków w zakresie nachylenia dachu oraz podali, że na załączniku graficznym do decyzji nie naniesiono granic przedmiotowej działki, a mapa nie odzwierciedla stanu faktycznego. Skarżący dodali również, że ich sąsiednia działka nr [[...]] jest przeznaczona pod zabudowę i przewidują wystąpienie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków jej zabudowy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia nie nakazuje powtarzania w załączniku graficznym wszystkich elementów, które zapisano w tekście decyzji i odwrotnie. Sami skarżący potwierdzają natomiast, że linie zabudowy określono w treści decyzji. Podniósł, że wysokość obiektu mierzy się od poziomu terenu do najwyższego punktu obiektu, w tym przypadku jest to kalenica. Wysokość tę w decyzji ustalono na 6,5 m. Wyjaśnił ponadto, że wyniki analizy urbanistycznej stanowią integralną część decyzji, lecz analizy tej nie przesyła się stronom. Strony otrzymują jedynie tekst decyzji wraz z załącznikiem graficznym. Z analizą skarżący mogli się zapoznać przed wydaniem decyzji, mając stosownie do art. 10 kpa zapewnione prawo wglądu do akt sprawy. Organ odwoławczy wskazał również, że warunki zabudowy ustalono dla zabudowy uzupełniającej istniejącą zabudowę zagrodową. Z dokumentacji sprawy wynika natomiast, że istniejące budynki gospodarcze posiadają dachy płaskie, to jest o niewielkim kącie nachylenia połaci dachowej. W konsekwencji spadek dachu ustalono na 3%-6%. W ocenie organu odwoławczego nie ma również uzasadnienia zarzut dotyczący sporządzenia nieaktualnej mapy. Organ podniósł, że zamiar złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do ujęcia go w analizie, albowiem uwzględnia się w niej wyłącznie rzeczywisty stan zainwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 października 2006 r. uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu zostały one wydane z naruszeniem art. 10 i 81 kpa. Sąd uzasadniał, że po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełny tekst opracowanej analizy znajduje się w aktach organu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby o jej sporządzeniu organ zawiadomił skarżących. Wynik analizy został im doręczony w formie załącznika do decyzji i dopiero z jej treści skarżący dowiedzieli się o fakcie sporządzenia w toku postępowania analizy i zawartych w niej wnioskach. Sąd uznał, że takie działanie organu pierwszej instancji naruszyło zagwarantowane w art. 10 kpa prawo skarżących do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy i z tych względów uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając jednocześnie, iż w tych warunkach nie zachodzi konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że brak zawiadomienia skarżących o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na wynikach której organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie, stanowi naruszenie przepisów kpa. Samo naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie przesądza jednak w ocenie Sądu drugiej instancji o konieczności uchylenia poddanych kontroli legalności decyzji. Sąd powinien bowiem rozważyć, opierając się przy tym na twierdzeniach strony, czy wskazane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego jednak Sąd pierwszej instancji nie uczynił, błędnie zakładając, że uchybienie procesowe polegające na braku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przed organem pierwszej instancji może mieć w każdym przypadku z uwagi na znaczenie tej analizy dla sprawy istotny wpływ na jej wynik. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2008 r. strona skarżąca precyzuje zarzuty podnosząc naruszenie art. 61 § 4 i 10 kpa, art. 107 § 2 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 109 § 1 kpa (błędnie podano k.p.c.) przez brak załączenia do decyzji organu pierwszej instancji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w czym skarżący upatrują rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ (naruszenie prawa materialnego) jak i istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie prawa procesowego). W tej sprawie wcześniej Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy (decyzją z dnia 13 stycznia 2005 r.) na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, jednakże inwestor J. G. ponownie złożył wniosek w tej samej sprawie i nie wiadomo czy organ ten ponowny wniosek rozpoznał, czy też kontynuował postępowanie po uchyleniu decyzji. Strona skarżąca uważa, że ponowny wniosek z dnia 22 marca 2005 r. rozpoznany został już dnia 23 marca 2005 r. a tym samym skarżący nie mieli żadnej możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Można przyjąć, że taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, skoro z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że rozpoznano wniosek z 22 marca 2005 r. aczkolwiek nie jest to jednoznaczne stwierdzenie organu odwoławczego. Przyjmując za organem drugiej instancji, że wniosek z dnia 22 marca zawierał zapisy z różnego okresu a zatem zapewne inne niż pierwotny, trzeba by uznać, iż w ogóle rozpoznanie nowego wniosku było możliwe, jednakże w takim razie dotąd nie zostało zakończone postępowanie z pierwotnego wniosku inwestora. Organ odwoławczy z kolei problemu tego w ogóle nie dostrzega i co do zasady pozostaje niewyjaśnione czy decyzja z dnia 23 marca 2005 r. jest decyzją wydaną na skutek wniosku z dnia 22 marca 2005 r., czy też stanowi ona kontynuację postępowania na skutek uchylenia przez organ odwoławczy (decyzją z dnia 13 stycznia 2004 r.) decyzji Wójta Gminy z dnia 25 października 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w sprawie miały miejsce już dwukrotne uchylenia decyzji (wcześniej decyzja SKO z dnia 9 sierpnia 2004 r. uchylała decyzję Wójta Gminy z dnia 18 maja 2004 r. w tej samej sprawie), jednakże wobec stanowiska strony skarżącej uznającej wyłącznie za wszczęcie postępowania wniosek inwestora z dnia 22 marca 2005 r. oraz niejasnego stanowiska organu administracji samorządowej, sprawa ta winna być precyzyjnie wyjaśniona. Ma to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w zależności od tego czy oceniać się będzie sprawę od pierwotnego wniosku czy też od wniosku późniejszego kryteria oceny mogą być różne. W powołanym na wstępie piśmie procesowym skarżących, ponownie podnosi się, że zachodzi sprzeczność między częścią tekstową decyzji a załącznikiem graficznym, gdyż nie ma na nim zaznaczonych linii zabudowy. W tym zaś względzie niejasne jest także stanowisko organu odwoławczego, który odpowiadając na skargę podaje, że skoro linie zabudowy określono w treści decyzji, to zarzut ten należy uznać za chybiony. Organ ani pełnomocnik strony skarżącej nie zwrócili uwagi, że stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który brzmi, iż: "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie" nie wyznacza się linii zabudowy. Nadto zarówno organ odwoławczy jak i Wójt Gminy nie podają na jakim konkretnie przepisie oparto podstawę prawną decyzji, gdyż ogólne powołanie przepisu podzielonego na ustępy i punkty, które zawierają w sobie różną treść normatywną nie jest wystarczające i – jak w tym przypadku – uniemożliwia ocenę zgodności z prawem zastosowanego prawa materialnego. Pełnomocnik strony skarżącej, jak twierdził na rozprawie, nie może wskazać na żadną z przesłanek co do stanu prawnego działki, na której realizowana jest inwestycja sąsiada skarżących. Jednakże na organie administracji samorządowej spoczywał obowiązek wyczerpującego ustalenie wszelkich podstaw i przesłanek pozwalających na prawidłowe zakwalifikowanie żądania inwestora. Brak ustaleń co do treści jaka wynika z cytowanego ust. 4 art. 61 ustawy przy jednoczesnym wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem się na podstawę materialnoprawną art. 61 ust. 1 powołanej ustawy stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zachodzi więc sytuacja, w której pozbawia się sąd administracyjny możliwości właściwej oceny zaskarżonej decyzji. Jak podniesiono, nie można sprawdzić czy postępowanie administracyjne toczy się z nowego wniosku (w decyzji Wójta Gminy z dnia 23 marca 2005 r. nie powołano wniosku J. G. z dnia 22 marca 2005 r., co może wskazywać, że jest to dalszy tok postępowania po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez SKO). Jednakże jasność postępowania i możliwość właściwej obrony strony przeciwnej wymaga, by sprawa ta była klarowna. Te okoliczności w ponownym postępowaniu należy więc wyjaśnić i wyraźnie przedstawić stan sprawy. Prawo materialne wymaga natomiast by dokładnie ustalić czy zabudowa – zagrodowa jak podnosi inwestor – wymaga zastosowania się do ust. 1 pkt 1 art. 61, czy też przepis ten jest wyłączony z mocy powołanego wyżej przepisu. Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.