III OZ 558/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1134/23, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 marca 2023 r., nr KPB.411.001.02.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M.K. (dalej również jako skarżący), postanowieniem z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1134/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z 21 marca 2023 r., nr KPB.411.001.02.2022, w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.490 zł z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka 27 stycznia 2023 r. w Najwyższej Izbie Kontroli. Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w całości zmusi go do uiszczenia nałożonej kary co spowoduje trudne do odwrócenia skutki, albowiem w powszechnym odbiorze społecznym fakt uiszczenia kary będzie rozumiany jakoby skarżący rzekomo popełnił działania niezgodne z obowiązującym prawem, a tym samym będzie utożsamiany z przekroczeniem norm społecznych powszechnie uznawanych za zasadne i akceptowane. To zaś dla osoby pełniącej szereg funkcji publicznych ma kardynalne znaczenie, gdyż może doprowadzić do sytuacji, w której jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, w powszechnym odbiorze społecznym skarżący będzie mógł być niesłusznie odbierany jako osoba nieszanująca obowiązujących norm prawnych i społecznych, a tym samym osoba niegodna zaufania. Skarżący zaznaczył, że skutki te będą trudne do odwrócenia, ponieważ pomiędzy momentem uiszczenia kary pieniężnej, a momentem uzyskania prawomocnego orzeczenia sądowego, może występować na tyle istotna przerwa czasowa, że niemożliwym będzie skuteczne powiązanie tych wydarzeń w przekazie społecznym. To zaś może w sposób trwały wpłynąć na niesprawiedliwe postrzeganie skarżącego przez opinię publiczną. Sąd pierwszej instancji uznał, że opisany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem lakoniczna i ogólna argumentacja przedstawiona przez skarżącego na poparcie tego wniosku, nie zawierająca uprawdopodobnionych okoliczności wskazujących na rzeczywiste zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), nie mogła stanowić podstawy udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej. Wskazane jako uzasadnienie wniosku "straty reputacyjne", które w ocenie skarżącego mogą wystąpić w związku z nałożoną karą pieniężną i spowodować znaczną szkodę, mają charakter strat hipotetycznych i nie spełniają ustawowej przesłanki określonej jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy zaskarżony akt zostanie wykonany. Skarżący nie wskazał bowiem żadnych merytorycznych argumentów, których istnienie przemawiałoby na uznaniem, że wykonanie inkryminowanego postanowienia rzeczywiście narazi go na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku powinno natomiast odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, iż wprawdzie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 3.490 zł za niestawiennictwo na przesłuchanie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w związku z kontrolą nr [...], wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącego, jednakże nie uzasadnia to poglądu, że wykonanie zaskarżonego postanowienia rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązkiem skarżącego było wykazanie, że na skutek zapłaty kary pieniężnej grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty, bądź też, że do odwrócenia skutku wykonania zaskarżonego postanowienia nie wystarczy zwrot zapłaconej dobrowolnie, bądź wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami. Skarżący ani nie wykazał, ani nie udokumentował okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe orzeczenie złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadniony brak zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu i bezzasadne pominięcie istotnych okoliczności, a przede wszystkim bezspornych faktów, że postanowieniu będącym przedmiotem skargi nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a nadto ustawa szczególna, jaką jest ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 623) nie wyłącza wstrzymania wykonania postanowienia podlegającego zaskarżeniu; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a., przez błędną wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i mylne przyjęcie, że w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., a okoliczności faktyczne i przedstawiona na ich poparcie argumentacja, wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia będącego przedmiotem skargi, nie doprowadziła do uprawdopodobnienia, iż w realiach danej sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a jednocześnie ustawa szczególna, jaka niewątpliwie jest ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, nie wyłącza wstrzymania ich wykonania. Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie odmownego postanowienia Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie opisanego wniosku na nowo. W obszernym uzasadnieniu zażalenia wskazał, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje szkodę niematerialną, tj. nie będzie możliwe, bądź istotnie utrudnione przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Podniósł, iż wystarczająco uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody niemajątkowej, a nadto spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci odbioru i przekonania społecznego – z racji, że skarżący jest osobą publiczną – co do powinności stawienia się na wezwanie kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli. Tym samym, w ocenie skarżącego, wskazane przez niego okoliczności dotyczące w szczególności straty wizerunkowej skonfrontowane z rodzajem prowadzonej działalności publicznej, tj. pełnieniem funkcji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra – Członka Rady Ministrów – Koordynatora Służb Specjalnych, a także wykonywaniu mandatu posła na Sejm RP IX kadencji pozwalają przyjąć, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia jest uzasadniony. Zdaniem skarżącego zapłata kary pieniężnej za rzekomo nieuzasadnione niestawiennictwo doprowadziłaby do straty wizerunkowej uniemożliwiającej przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu nie tylko znacznej szkody, ale przede wszystkim wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczył, że w uzasadnieniu wniosku wyraźnie i klarownie określił okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu a w konsekwencji wystarczająco uprawdopodobnił niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z punktu zaistnienia określonych przesłanek wskazanych przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w ww. przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślić należy, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T.Woś [w:] T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 335 i n.). Jednocześnie wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność przedstawienia we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i poparcia ich wszelkimi możliwymi dowodami, na uprawdopodobnienie istnienia realnego i bezpośredniego zagrożenia wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków Przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Jednocześnie zauważyć należy, iż zapłata należności oznaczonej w zaskarżonym postanowieniu ma charakter odwracalny. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczona kwota będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za odwracalnością skutków, które wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować dla strony. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację Sądu pierwszej instancji dotyczących braku przedstawienia przez skarżącego odpowiednich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem zdarzeń uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zamieszczając w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu nie wykazał przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten nie został bowiem poparty podaniem okoliczności, które uprawdopodobniałyby, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej. Zaznaczyć trzeba przy tym, że wskazane przez skarżącego przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia zostały oparte wyłącznie na subiektywnych racjach skarżącego, odnoszących się do kwestii jego reputacji jako osoby publicznej i nie przemawiają za wstrzymaniem wykonania aktu. Skarżący wskazał jako potencjalną szkodę niemajątkową własne przekonanie o konsekwencjach zapłaty nałożonej na niego zaskarżonym postanowieniem kary pieniężnej, a nie obiektywne skutki jej zapłaty. Jednocześnie nie podniósł trudności natury materialnej zapłaty tej kary, które mogłyby spowodować szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Poza tym to, że skarżący jest osobą publiczną nie może prowadzić do uprzywilejowania go względem reszty społeczeństwa, którzy osobami publicznymi nie są, a tak można również zrozumieć argumentację przedstawioną we wniosku na zastosowanie ochrony tymczasowej dla skarżącego. Dodatkowo w odniesieniu do twierdzeń skarżącego w kwestii jego wizerunku i reputacji jako osoby publicznej z całą pewnością nadrzędne znaczenie ma prawomocność orzeczenia merytorycznego Sądu w przedmiocie zasadności nałożenia na niego zaskarżonym postanowieniem kary pieniężnej Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie środkiem ochrony tymczasowej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie jego wykonania decyzji Sąd pierwszej instancji nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku pozostaje stanowisko skarżącego co do zarzutów i argumentów przytoczonych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.61 § 3 p.p.s.a., a tym bardziej art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a, którego Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować, gdyż skierowany jest do organu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.