II GSK 1702/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 75/23 w sprawie ze skargi D. C. na zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu w przedmiocie negatywnej oceny starszego referendarza sądowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 75/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę D. C. (dalej zwanej "skarżącą") na zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu z 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie negatywnej oceny starszego referendarza sądowego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych bowiem nie mieści się w żadnej z kategorii spraw podlegających ich jurysdykcji. Wskazał, że negatywna ocena starszego referendarza sądowego nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem zaskarżalnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Nie można również uznać, że ma charakter zewnętrzny, skierowana jest bowiem do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi, który ją wydał. Nie dotyczy także uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określałby uprawnienie lub obowiązek w zakresie zaskarżonego aktu. Skarżąca od powyższego postanowienia wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Wniosła o jego uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. i 163 p.p.s.a. w związku z nierozpoznaniem istoty sprawy i wadliwym uzasadnieniem postanowienia oraz brakiem rozstrzygnięcia, co do zaskarżonych aktów administracyjnych wymienionych w pkt. 1 – 5 oraz 7 i 8; 2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena o referendarzu sądowym nie jest aktem administracyjnym i nie mieści się w zakresie wskazanej normy procesowej tj. sąd administracyjny nie orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że akty administracyjne wymienione w pkt. 1 – 5 oraz 7 i 8 nie mieszczą się w zakresie wskazanej normy procesowej tj. sąd administracyjny nie orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4. art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie pkt 6 zostało wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, z pominięciem, że doszło do uprzedniego naruszenia szeregu przepisów ustrojowych, które doprowadziły do niezgodnego z prawem ustalenia referatu orzeczniczego skarżącej, w tym do naruszenia niezależności orzeczniczej referendarza sądowego. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wykluczyły jej merytoryczne rozpoznanie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaznaczyła też, że skarga z 6 marca 2023 r. dotyczyła: 1. Regulaminu Pracy Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków z maja 2021 r. wprowadzonego zarządzeniem nr A-0212-12/21 Prezesa i Dyrektora Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu z 18 maja 2021 r.; 2. Zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego nr A-0210-7/2023; z 6 lutego 2023 r.; 3. Zarządzenia K-OlOl-24/21 z 31 grudnia 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu – po wyrażeniu opinii przez Kolegium Sądu Okręgowego we Wrocławiu no posiedzeniu 23 grudnia 2021 r – zgodnie z art. 22 o § 1 u.s.p. ustalił podział czynności sędziów, asesorów sadowych i referendarzy sądowych w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu na rok 2022: wraz z Informacją o podziale czynności oraz sposobie uczestniczenia w przydziale spraw w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu obowiązująca od 1 stycznia 2022 r. po wyrażeniu opinii przez Kolegium Sądu Okręgowego we Wrocławiu na posiedzeniu 23 grudnia 2021 r.; 4. Zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego nr A-0210-6/2022 z 26 stycznia 2022 r.; 5. Zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego nr ?, wniosek o zmianę podziału czynności w Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Krzyków zaopiniowane protokołem A-001-1/23 z posiedzenia Kolegium Sądu Okręgowego; 6. Zarządzenia z 26 stycznia 2023 r. ocena negatywna o starszym referendarzu sądowym; 7. Zarządzenia z 9 lutego 2023 r. nie uwzględnienie sprzeciwu od oceny negatywnej; 8. Zarządzenia z 13 lutego 2023 r. wprowadzające nadzór orzeczniczy i pracowniczy i powierzenie nadzoru Przewodniczącej Wydziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne rozpoczęcie od oceny najdalej idącego zarzutu – uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 160 i 163 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s..a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów – nie zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwiałby przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Dodatkowo NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 4 w zw. z art. 160 p.p.s.a. w sposób w jaki sprecyzowano to w zarzucie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. – wyodrębniono tzw. część historyczną przedstawiono stan sprawy, zarzuty i twierdzenia skargi, stanowisko stron, a następnie wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób poddający się kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji zidentyfikował istotę sprawy i wskazał, że przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu z 26 stycznia 2013 r. w przedmiocie negatywnej oceny o starszym referendarzu sądowym, co wynika wprost zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia postanowienia. Stwierdził następnie, że ocena taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ze stanowiskiem tym skarżąca się nie zgadza, jednak jego zwalczanie nie może się odbywać poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie może również służyć do kwestionowania stanowiska WSA w tym zakresie, w którym ten Sąd nie rozpoznał odrębnie i nie oceniał poszczególnych zarządzeń prezesa Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków. Jeśli, zdaniem skarżącej, ocena wymienionych w skardze zarządzeń należała do istoty sprawy, to autorka skargi kasacyjnej powinna postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Trzeba bowiem podkreślić, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącej nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa, mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, powinna była postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., czego nie uczyniła. Nie poddaje się natomiast kontroli kasacyjnej zarzucane naruszenie art. 163 p.p.s.a. Ani w petitum zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka nie wskazała jednostki redakcyjnej tego przepisu (który składa się z trzech paragrafów), z którą wiąże naruszenie. Wobec obowiązującej zasady dyspozycyjności i związania sądu rozpoznającego skargę kasacyjną jej granicami NSA nie jest władny sam doprecyzować tak ogólnie podanej podstawy kasacyjnej. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty (pkt 2 – 4 petitum) skargi kasacyjnej. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że negatywna ocena o starszym referendarzu sądowym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, nie jest bowiem decyzją czy postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., ani aktem lub czynnością wymienionych w pkt 4 tegoż artykułu, jak chciałaby skarżąca. Należy zauważyć, że charakter ocen okresowych jako elementu stosunku pracy podlegającego kognicji sądów powszechnych nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych. W wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt I PK 143/18 (opubl. Lex 2607285) Sąd Najwyższy analizując charakter postępowania, którego dotyczy powództwo zmierzające do uchylenia okresowej oceny pracownika, zaznaczył, że okresowe oceny stanowią element stosunku pracy, ocenom tym podlegają m.in. pracownicy sądów (asystenci sędziów, referendarze), pracownicy służby cywilnej, pracownicy samorządowi czy też pracownicy urzędów państwowych. SN zauważył również, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż dopiero rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem otwiera drogę do weryfikacji kryteriów merytorycznych oceny okresowej, co oznacza, że możliwość kwestionowania negatywnej oceny okresowej przez pracownika w toku postępowania sądowego, w którym rozpatrywane jest odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę, nawet jeśli pracownik nie odwołał się od oceny do prezesa sądu w trybie art. 148 § 2a ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (por. wyroki SN: z 7 marca 2012r., II PK 155/11, OSNP 2013 nr 3 – 4, poz.31; z 24 października 2017 r., II PK 309/16, Lex nr 2426553). Natomiast w sprawie z odwołania od oceny okresowej należy przywołać utrwalony w judykaturze pogląd, iż w tej kategorii spraw sąd jest uprawniony wyłącznie do kontroli zachowania trybu dokonania ocen oraz uzasadnienia negatywnych ocen cząstkowych pod kątem prawdziwości podanych okoliczności faktycznych oraz zastosowania obiektywnych i sprawiedliwych kryteriów – art. 94 pkt 9 ustawy – Kodeks pracy (wyroki SN z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II PK 246/13, OSNCP 2015 Nr 12, poz. 159; z 25 sierpnia 2015 r., II PK 223/14, Lex 2026882; z 3 listopada 2015 r., III PK 85/14, Lex nr 1977933 ). Z kolei w uchwale SN z 27 stycznia 2016 r. (III PZP 10/15, OSNP 2016 Nr 7, poz. 81) wskazano, że uchylenie negatywnej oceny okresowej jest dopuszczalne jedynie w przypadku naruszeń mających istotny wpływ na ostateczny wynik tej oceny, a zadaniem sądu jest w takim przypadku ocena wpływu naruszenia przepisów przez pracodawcę na wynik oceny. W orzecznictwie sądów pracy rozważane było również oparcie podstawy powództwa pracownika o uchylenie oceny okresowej na przepisie art. 189 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (por. wyrok SN z 31 stycznia 2017 r., I PK 49/16, Lex 2216193). Niezależnie jednak od zakresu i kryteriów kontroli w zakresie negatywnej oceny referendarza sądowego rozpoznanie odwołania od tej oceny nie należy do sądów administracyjnych, gdyż jak wskazano wyżej ocena ta jest elementem stosunku pracy, brak jest natomiast podstaw aby uznać istnienie w tym zakresie władztwa administracyjnego, jako jednego z elementów koniecznych do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że trafne jest stanowisko, iż rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych i zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.