III OSK 6242/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 540/20 w sprawie ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 540/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz T. L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Do Ministra Zdrowia dnia [...] lipca 2020 r. wpłynął wniosek T. L. (dalej: "skarżąca") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk członków zespołu do spraw opracowania strategii działań związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19. Pismem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Minister Zdrowia udostępnił w części żądaną informację publiczną, poprzez wskazanie funkcji pełnionych przez osoby wchodzące w skład zespołu. Organ poinformował również skarżącą, że aktualny wykaz konsultantów krajowych jest informacją ogólnodostępną i znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia. Po złożeniu przez T. L. dnia 3 września 2020 r. skargi na bezczynność organu, pismem z dnia 18 września 2020 r. Minister Zdrowia ponownie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w której wymienił członków wchodzących w skład zespołu do spraw opracowywania strategii działań związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19 poprzez wymienienie ich imion i nazwisk oraz podanie pełnionych funkcji. Organ poinformował wnioskodawczynię, że na liście znajdują się jedynie osoby pełniące funkcję publiczną. W skład zespołu wchodzą również inne osoby niepełniące takich funkcji. Prawo do uzyskania informacji o danych tych osób podlega wyłączeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."). W tym zakresie organ w dniu 18 września 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie skarżąca 3 września 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Minister Zdrowia w chwili orzekania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności, bowiem decyzja o odmowie udostępnienie informacji publicznej oraz udostępnienie informacji publicznej miały miejsce w dniu 18 września 2020 r. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z uwagi na to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, a Minister Zdrowia był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w tym terminie nie poinformował skarżącej o udostępnieniu informacji publicznej w późniejszym czasie, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał w ustawowym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za zasadną i stwierdził, że Minister Zdrowia w sprawie dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w sprawie organ udostępnił skarżącej część żądanej informacji w ustawowym terminie. W sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Zdrowia, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a) poprzez uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.: - dokonanie przez Sąd I instancji oceny merytorycznej sprawy, tj. uznanie bezczynności organu w sprawie, w której nie ma sporu między skarżącym a organem, sprawa rozstrzygana przed Sądem stała się bezprzedmiotowa, tzn. spełniona została przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; - błędne uwzględnienie skargi na podstawie niewłaściwego przyjęcia, iż Minister Zdrowia naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych, podczas gdy prawidłowo orzekając Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. b) nie zastosowanie art. 269 p.p.s.a., tj. wydanie przez WSA w Warszawie wyroku w oparciu o art. 149 p.p.s.a., wbrew wiążącej każdy skład sądu, uchwale NSA wydanej w składzie 7 os. z dnia 11 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 NSA, w sytuacji, gdy nie zgadzając się z uchwałą NSA, to prawidłowo działający WSA przed wydaniem wyroku powinien zwrócić się do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie w odpowiednim składzie zagadnienia prejudycjalnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem z 18 sierpnia 2021 r., zatytułowanym "Wniosek o przeprowadzenie rozprawy", T. L. zażądała przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że bezspornie w dniu orzekania przez sąd pierwszej instancji podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności, gdyż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany - częściowo poprzez udostępnienie informacji, a częściowo poprzez wydanie decyzji odmownej w dniu 18 września 2020 r., to jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W ramach podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji oceny merytorycznej sprawy, tj. uznanie bezczynności organu w sprawie, w której nie ma sporu między skarżącym a organem, sprawa rozstrzygana przed Sądem stała się bezprzedmiotowa, tzn. spełniona została przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz błędne uwzględnienie skargi na podstawie niewłaściwego przyjęcia, iż Minister Zdrowia naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych, podczas gdy prawidłowo orzekając Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższy zarzut nie jest zasadny. Istotnie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.". Należy jednak zauważyć, że powyższa uchwała została podjęta na gruncie odmiennego stanu prawnego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Powyższe brzmienie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest wynikiem zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Obecna treść art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w powyższym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). W punkcie 3 przepisu jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazano stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (o art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 269 p.p.s.a. Na marginesie należy podnieść, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, o który paragraf przepisu chodzi, a § 3 jest irrelewantny w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (podobnie A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Jednakże moc wiążąca uchwał jest także w pewien sposób ograniczona - obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek z kolei (czy też postanowienie) jest osadzony w konkretnym stanie prawnym. Zmiana stanu prawnego powoduje, że uchwała traci swą ogólną moc wiążącą. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.