II OSK 1664/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 893/19 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lutego 2020r. w sprawie II SA/Po 893/19 oddalił skargę K. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. I. art.151 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.39 w zw. z art.32 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione oddalenie skargi, będące wynikiem niedostrzeżenia przez WSA w Poznaniu, że Wojewoda W. - za Starostą P. dopuścił się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. bez podstawy prawnej w postaci właściwej decyzji z ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uznając za taką decyzję pozwolenie Starosty P. z [...] marca 2019r., która to decyzja nie dotyczy budynku gospodarczego na działce nr [...] ale innej formy ochrony konserwatorskiej, stąd zarzut skarżącego kasacyjnie niedostrzeżenia przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa, a nie wydania decyzji bez oparcia o inną decyzję w ujęciu art.145 § 1 pkt 6 k.p.a.- bo ta decyzja została formalnie wydania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 w zw. z art. 32 ust.1 pkt 2 Prawa Budowlanego przejawiające się w uznaniu przez Sąd pierwszej instancji , że decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest poprzedzona decyzją, o której mowa w przywołanych przepisach tj. pozwoleniem Starosty P. z 28 marca 2019 r. na prowadzenie prac budowlano- konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru pomimo, że - pozwolenie to nie dotyczy budynku gospodarczego na działce nr [...], a dotyczy prowadzenia prac budowlanych zlokalizowanych na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta M. G., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] lutego 2007r.; - z krótkiego uzasadnienia pozwolenia błędnie wynika, że budynek nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków (inne decyzje wydane przez Starostę P. dotyczące pozwoleń konserwatorskich dla budynku na działce nr [...] wskazują, że budynek jest wpisany do rejestru zabytków). III. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku w przypadku braku planu miejscowego , polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, - art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę pomimo niewydania uprzednio rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki inwestora nr ew. [...]. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione. Dodatkowo w piśmie z [...] kwietnia 2023r.(data wpływu do NSA -27 kwietnia 2023r.) uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosząc, że w sprawie zaniechano przeprowadzenia opinii biegłego, ponieważ bardzo prawdopodobne jest, że ściany dwóch budynków zachodzą na siebie, a może nawet są ze sobą wspólne. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2023r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 t.j.; dalej p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2019r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z 13 maja 2019r. udzielającej J.R. – S. i B. S. pozwolenia na rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...], w granicy z działką nr ew. [...] przy Placu Powstańców W. 5 w M. G. Zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt I i II skargi kasacyjnej sprowadzają się w pierwszej kolejności do kwestionowania decyzji wydanej w dniu [...] marca 2019r. na podstawie art.36 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018r.2067 t.j.; dalej ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) przez Starostę P., działającego na podstawie porozumienia zawartego z Wojewodą W. w sprawie powierzenia Powiatowi P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.U.Woj.Wlkp. z 2009r. nr 85, poz.1212) udzielającej pozwolenia nr [...]na rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji graficznej i fotograficznej, jako nie dotyczącej budynku objętego decyzją rozbiórkową. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że z powyższej decyzji nie wynika związek pomiędzy terenem strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, a budynkiem gospodarczym podlegającym rozbiórce. Jego zdaniem trudno z tej decyzji wywnioskować, jaką konkretnie formą ochrony zabytków objęty jest ten budynek. Zdaniem skarżącego decyzja ta, choć formalnie powinna poprzedzać pozwolenie na rozbiórkę, nie dotyczy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], dlatego nie może ona mieć znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z tym, doszło do wydania zaskarżonej decyzji "z rażącym naruszeniem prawa tj. bez podstawy prawnej w postaci właściwej decyzji z ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Powyższego stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną nie można zaakceptować. Z uzasadnienia powołanej decyzji nr [...] jasno wynika, że planowane prace rozbiórkowe zlokalizowane są na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta M. G. wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...]na podstawie decyzji z 12 lutego 2007r., natomiast przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Wskazać należy, że taki zapis nie oznacza, że budynek ten nie podlega w ogóle ochronie konserwatorskiej. Z uwagi właśnie na położenie na obszarze chronionego układu urbanistycznego podlega on ochronie konserwatorskiej. Z tego też względu do zamierzonych robót rozbiórkowych inwestora konieczne było w tej sprawie uzyskanie zgody konserwatorskiej w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgoda taka została wyrażona ostateczną decyzją nr [...] i dotyczy przedmiotowego obiektu podlegającego rozbiórce, jako usytuowanego w obszarze chronionego układu urbanistycznego miasta M. G. Z też względów nie ma żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez uprzedniego uzyskania decyzji wymaganej przepisem art. 36 ust.1 pkt 1 w/w ustawy tj. pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Wszystkie zarzuty w tej kwestii są nieusprawiedliwione. Dodać w tym miejscu należy, że autor skargi kasacyjnej uważając (błędnie) , że w sprawie brak jest zgody konserwatora zabytków dot. rozbiórki przedmiotowego budynku i dopatrując się z tego powodu nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. stawia znak równości między rażącym naruszeniem prawa a wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, tymczasem co nie budzi żadnej wątpliwości, są to dwie odmienne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, co wynika nie tylko z literalnego brzmienia tego przepisu, ale także z obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny. Poza tym brak wymaganej przepisem art.36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgody na wykonanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków mógłby stanowiłby przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art.145 §1 pkt 6 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie odnosząc się do uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej, jako że nie sformułowano w tym zakresie zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że wykonanie robót rozbiórkowych zagraża budynkowi skarżącego, ponieważ prawidłowo w sprawie ustalono i wynika to również z opracowania, którego wykonanie zlecili J. R. – S. i B. S., sporządzonego w marcu 2019 r. przez uprawnionego architekta pt. "Opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych budynku gospodarczego, że ściana budynku podlegającego rozbiórce przylega do ściany budynku sąsiedniego, budynki nie mają zatem wspólnej ściany i nie są powiązane ze sobą konstrukcyjnie. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2018.1945. ze zm.; dalej u.p.z.p.) przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę bez ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni należy tu podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydanie na podstawie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 t.j. z daty wydania zaskarżonej decyzji; dalej pr.bud.) decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby wolą ustawodawcy było ustanowienie wymogu uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, kwestię tę, tak jak to uczynił w przypadku pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, czy zgłoszenia budowy, o którym mowa w art. 30 ust. 4b pr.bud., uregulowałby właśnie w art. 33 ust. 4 pr.bud., w którym wymieniona została dokumentacja jaką należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Skoro takiego wymogu brak, nie można go wywodzić z przepisów u.p.z.p. Poza tym stwierdzić należy, roboty budowlane w postaci rozbiórki polegają na demontażu i usunięciu z przestrzeni określonego obiektu budowlanego natomiast zadaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie oraz wskazanie parametrów nowej zabudowy wynikającej z analizy wyznaczonego obszaru, a które to parametry zostają następnie precyzyjnie określone na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Bez wątpienia ustalanie powyższych parametrów , które musi zawierać treść decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest tylko dla obiektu budowlanego, który ma powstać, nie jest to możliwe w przypadku dokonywania rozbiórki obiektu budowlanego. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na tej samej działce, na której prowadzone są roboty polegające na rozbiórce budynku nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.