II OSK 224/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 678/19 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 678/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] września 2018 r., znak [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej "[...]" składającej się z masztu rurowego, ramy stalowej wraz z urządzeniami teletechnicznymi, tras kablowych łączących anteny z urządzeniami na ramie, systemem antenowym z 3 anten sektorowych (3 x 80010291V02 na Az. 0°, 180°, 270°) zainstalowanym na wysokości 27,2 m n.p.t. oraz 1 antenie radioliniowej średnicy 0,6 m, AZ. 810 zainstalowanej na wysokości 20 m n.p.t. oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...], położonej w [...], Gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a") z w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście kwalifikacji przedsięwzięcia; 2. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez niezasadne wezwanie inwestora (postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r.) do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że nie ma zgodności projektu budowlanego z ustaleniami uchwały nr XXXV/186/2013 Rady Gminy Poronin z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ząb (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r., poz. 4601, dalej "plan miejscowy" lub "uchwała nr XXXV/186/2013"); 4. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2062 z późn. zm., dalej "u.w.u.s.t.") poprzez przyjęcie, że pozostaje on bez wpływu na wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ząb; 5. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.) w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie, że maszt telefonii komórkowej stanowi odrębny obiekt od budynku, na którym jest zrealizowany. Wskazując na powyższe zarzuty [...] S.A. w Warszawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa pełnomocnika zawodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Wprawdzie w skardze kasacyjnej sformułowano kilka zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów bądź ich grup, jednak całościowa ich analiza pozwala stwierdzić, że w istocie rzeczy wywiedzione zarzuty opierają się na wspólnych tezach wyjściowych. [...] S.A. – ogólnie stwierdzając, że zaskarżony wyrok został niewystarczająco uzasadniony, a wydane orzeczenie oddalające skargę jest nieprawidłowe (naruszenia: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a.) – w płaszczyźnie materialnoprawnej akcentowała, że projektowana przez nią inwestycja nie narusza ustaleń uchwały nr XXXV/186/2013 w zakresie wysokości projektowanego masztu, a to oznacza, że organy nie miały podstaw, aby na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. wzywać ją do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, by w rezultacie odmówić jej pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Odrębnie niejako, argumentując dlaczego inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, [...] S.A. przywoływała przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.u.s.t. uwypuklając potrzebę przyjęcia korzystnej dla niej interpretacji tego planu, a także przepisy art. 7 i 77 K.p.a. zaznaczając, że organy powinny były wnikliwiej ocenić materiał dowodowy pod kątem oceny projektowanej konstrukcji jako odrębnej od budynku, na którym ma być zrealizowana. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z kierunkiem rozumowania skarżącej, w oparciu o które ta sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że źródłem sporu pomiędzy organami a skarżącą jest wykładnia, ale też i zastosowanie do inwestycji § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013. Stanowi on, że: "Na obszarze objętym planem, położonym poza obszarem szczególnej ochrony krajobrazowej, obowiązuje zakaz realizacji słupów i masztów o wysokości powyżej 15 m. W przypadku lokalizacji słupów lub masztów w odległości do 50 m od granic terenów lasów, dopuszcza się zwiększenie ich wysokości do 30 m. Zakaz ten nie dotyczy realizacji słupów lub masztów związanych z prowadzeniem lub modernizacją sieci elektroenergetycznej wysokiego i średniego napięcia". Inwestycja projektowana przez [...] S.A. dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, a w tym zakresie przede wszystkim masztu antenowego z instalacjami, który ma być zlokalizowany na budynku szkoły. Całkowita wysokość masztu wynieść ma 18,3 m (zob. wyjaśnienia inwestora na k. 122 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a obiekt łącznie z wysokością budynku osiągnie 29,5 m (z odgromnikiem), przy zawieszeniu anten na poziomie 27,2 m nad poziomem terenu. W toku postępowania skarżąca spółka usprawiedliwiała przyjętą wysokość samego masztu (18,3 m) w kontekście przepisu planu (maksymalnie 15 m), taką oto okolicznością, że maszt posadowiony jest na stropie kondygnacji budynku, stąd należy brać pod uwagę tylko tą część masztu, która przewyższa najwyższy punkt dachu budynku. W takim ujęciu maszt miałby teoretycznie 12 m wysokości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o samo zestawienie parametrów technicznych inwestycji z wymogami planu miejscowego (do problematyki stosowania art. 46 ust. 1 i 2 u.w.u.s.t. Sąd powróci niżej), to nie sposób uznać, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej odpowiada cytowanemu § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013. Sąd dostrzega, że w przepisie tym prawodawca lokalny nie doprecyzował, czy wysokość masztów (słupów) wynosząca 15 m powinna być liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu masztu (słupa), czy powinna dotyczyć samego masztu (słupa). Zagadnienie, jak liczyć tą wysokość, nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla niniejszej sprawy w kontekście faktu, że [...] S.A. planuje realizację masztu antenowego, którego sama konstrukcja ma wysokość 18,3 m. Spółka w skardze kasacyjnej próbuje wprawdzie usprawiedliwiać to tym, że obiekt ten będzie "zagłębiony" w dachu budynku szkoły z uwagi na umiejscowienie na stropie pod nim ("Wysokość masztu powinna być ustalana od poziomu dachu budynku, na którym będzie montowany maszt do jego wierzchołka" – s. 3 skargi kasacyjnej), jednak jest to argumentacja nieprzekonująca. Przepis § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013 nie rozróżnia wymaganej wysokości masztów i nie pozwala na jej zmniejszenie z uwagi na poziom dachu budynku czy innej budowli, na której maszt miałby się znaleźć, czy też ze względu na to, że część masztu będzie "zakryta" (w dachu). Skądinąd, abstrahując od szczegółowych uwarunkowań technicznych, warto dostrzec (por. rysunek nr 4 projektu budowlanego – Przekrój poprzeczny), że [...] S.A. w przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, do swych obliczeń wykorzystuje niejako fakt, że sporny maszt lokalizowany jest na budynku szkoły o architekturze charakterystycznej dla zabudowy tatrzańskiej – o bardzo stromym dachu. Przez to właśnie porównanie najwyższego punktu kalenicy budynku szkoły i najwyższego punktu masztu daje teoretyczny wynik 12 m, choć sam masz ma konstrukcyjnie 18,3 m. Jak zaznaczono, [...] S.A. odrębnie przywołuje w skardze art. 46 ust. 1 i 2 u.w.u.s.t. Zgodnie z tymi przepisami miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 46 ust. 2 u.w.u.s.t. w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż dotyczy planów, które w ogóle nie regulują inwestycji z zakresu łączności publicznej ("Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie [...]). Uchwała nr XXXV/186/2013, w § 10 ust. 1 pkt 6, na obszarze planu wprost dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu, w szczególności z zapisami zawartymi w § 6. Natomiast, gdy chodzi o art. 46 ust. 1 u.w.u.s.t., to [...] S.A próbuje przekonywać o potrzebie potraktowania tej regulacji jako dyrektywy interpretacyjnej dla przepisów uchwały nr XXXV/186/2013, uzasadniającej uznanie projektowanej przez nią inwestycji za zgodnej z określonymi w tej uchwale wymogami. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje argumenty skarżącej ze zrozumieniem, jednak uważa, że wbrew spółce nie można bezrefleksyjnie powoływać się na art. 46 ust. 1 u.w.u.s.t. i abstrakcyjnie niejako żądać przeprowadzenia przychylnej wykładni planu miejscowego. Przepis ten dotyczy wszakże konkretnych, wymienionych w nim uregulowań planów miejscowych. Wedle art. 46 ust. 1 u.w.u.s.t. plany miejscowe: a) nie powinny ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, b) przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania takich inwestycji. Jak zaznaczono, uchwała nr XXXV/186/2013 nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (wręcz je dopuszcza w § 10 ust. 1 pkt 6), tak więc w tym zakresie nie koliduje z art. 46 ust. 1 u.w.u.s.t. Rozważyć należałoby zatem, czy parametry wysokościowe dla masztów i słupów, konkretnie zawarte w § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013, to "rozwiązania uniemożliwiające lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Innymi słowy, należałoby rozstrzygnąć, czy z uwagi na ograniczenia wysokości masztów i słupów zawarte w planie, pośrednio technicznie uniemożliwia się realizację omawianych inwestycji. Takie zagadnienie mogłoby mieć znaczenie dla niniejszej sprawy, jednak ani w toku postępowania, ani także w skardze kasacyjnej, [...] S.A. nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013 "uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej [...] S.A. nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Projektowana inwestycja, przewidująca budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym masztu o wysokości wynoszącej 18,3 m, narusza § 6 ust. 5 uchwały nr XXXV/186/2013. Stąd Starosta zasadnie, co trafnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wezwał spółkę będącą inwestorem do korekty projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., a gdy to nie nastąpiło, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że skarżąca ma na myśli "art. 77 § 1 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy dostatecznie zebrały i oceniły materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne zaprezentowane w decyzjach odpowiadają dokumentacji projektowej i jej uzupełnieniom. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje, że po dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji do u.w.u.s.t. dodano art. 46 ust. 1a stanowiący, że "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w [art. 46] ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Przepis ten, z uwagi na datę wejścia w życie (po decyzji), nie mógł być uwzględniony w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione przez [...] S.A. w Warszawie zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. W punkcie 2. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. O przyznanie takich kosztów wnioskował Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednak odpowiedź ta sprowadzała się do wyrażenia jednozdaniowego stanowiska. Pełnomocnik Wojewody nie stawił się także na rozprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich szczególnych okolicznościach, to jest wobec braku podjęcia ze strony pełnomocnika organu w zasadzie jakichkolwiek wymiernych wysiłków w celu odparcia skargi kasacyjnej, należało zastosować art. 207 § 2 P.p.s.a.