VI SA/Wa 4302/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Asesor WSA Joanna Dąbrowska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 maja 2023 r. nr KOC/3170/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2023 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, tj.) po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2022 r. orzekającą o wymierzeniu C. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 7254,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ż. w rej. M. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2 w dniach 22, 24-29 października, 02-05, 07-10, 12, 14-19, 22, 24 listopada 2021 r. oraz poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,37 m2 w dniach 01, 06, 11, 13, 20-21 oraz 23 listopada 2021 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6." Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będącą jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p obliguje do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego ustalone przez organ w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ocenionego z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Przepisy nie zawierają dodatkowego warunku dla ustalenia spełnienia przesłanki zajęcia pasa drogowego. Organ, powołując się na stanowisko orzecznictwa wskazał, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Zarządzenia pasem drogowym (nieruchomością drogową) jest szczególną formą gospodarki nieruchomościami. Fakt, że nieruchomości te posiadają inny niż standardowy charakter i podlegają odrębnej ustawie o drogach publicznych, nie wyłącza ich z katalogu nieruchomości ani z obowiązków wynikających z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.). Zgodnie z definicją zawartą w § 9 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Należy również przywołać definicję użytku drogowego "dr" opisanego w załączniku nr 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z punktem 18 tabeli załącznika do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, to linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Droga mieści się w pasie drogowym. SKO wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2021 r. uzyska opinię geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę, który dokonał pomiaru nośnika reklamowego/reklamy umieszczonego na budynku (ul. Ż. w rej. M.) i stwierdził jego lokalizację w granicach pasa drogowego. Kontrole dokonane w dniach 22, 24-29 października, 02-05, 07-10, 12, 14-19, 22, 24 listopada 2021 r. potwierdziły zajmowanie przez ww. obiekt pasa drogowego - drogi powiatowej - ul. Ż. w rej. M. Pomiar geodezyjny wskazał na następująca powierzchnię reklamy - 2,91 m2 (1,33 m x 2,19 m) oraz powierzchnię rzutu nośnika na 0,37 m2. Opinia geodezyjna potwierdziła, że reklama/nośnik reklamowy w całości znajdowały się w granicach pasa drogowego. Nośnik w ww. pasie drogowym znajdował się w dniach: 01, 06, 11, 13, 20-21 oraz 23 listopada 2021 r. Stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie dowodów z dokumentów w postaci: 1. opinii geodezyjnej z dnia [...]kwietnia 2021 r. wraz z pomiarem reklamy/nośnika i jej lokalizacją wobec pasa drogowego, protokołu kontroli z dnia [...] października 2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, karty kontroli do sprawy nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną na płycie, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, mapy zasadniczej z naniesioną przez geodetę granicą prasa drogowego. W niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznaczaj przyziemie budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy z reklamą, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W sprawie przeprowadzony został dowód z opinii geodezyjnej, którego elementem był też pomiar reklamy/nośnika i lokalizacja wobec pasa drogowego oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, tym samym powtarzanie tego typu dowodów jest zbyteczne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał je za bezzasadne. Uznał także, że brak jest przesłanek do zastosowania określonej w art. 189f K.p.a. możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. Sp z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanymi przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2204 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie,jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach 23,30, 31 października 2021 r oraz 1, 6, [...], 13, 20-21, 23 listopada 2021 r., w sytuacji gdy kontrole były przeprowadzone w dniach 22, 24-29 października, 2-5, 7-10,12,14-19, 22, 24 listopada 2021 r., a w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był zamontowany pomiędzy dniami kontroli 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu (lub jego przedstawicielowi) czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; I oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. Ż w rej. ul M. nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu ich powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na tym nośniku. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: - Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. (Opinia z dnia [...] września 2019 r. w załączeniu do pisma z dnia 16 października 2019 r., opinia uzupełniająca z dnia [...] lipca 2020 r. w załączeniu do skargi; opinia uzupełniająca została wydana dla lokalizacji ul. T. [...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na fakt ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.; a) Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2020 r. oraz z dnia 19 marca 2021 r. (w aktach ) na okoliczność: i) w sprawach o analogicznym stanie faktycznym opinia geodezyjna (tak jak i szkic pomiaru nośnika czy adnotacja urzędowa) geodety uprawnionego nie stanowiła wiarygodnego źródła stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, ii) dla przesądzenia, czy w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego Organ powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (co do którego tyczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, iii) opinia geodezyjna z dnia 30 grudnia 2020 r. z uwagi na nieuwzględnianie przez geodetę uprawnionego wystających elementów elewacji budynku nie pozwala na ustalenie, czy w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego, a zatem pozbawiona jest waloru wiarygodności, b) Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z załącznikiem oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. (w aktach opinia z dnia [...] stycznia 2022 r. została wydana dla lokalizacji ul. M. [...] przy czym wnioski w niej zawarte znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie) na okoliczność, że dla rozstrzygnięcia granic nieruchomości niezbędne są szczegółowe informacje uwzględniające m.in. geometryczny kształt ściany budynku oraz, że błędne jest założenie, że w każdym przypadku granice pasa drogowego określają współrzędne punktów granicznych zawarte w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, co prowadzi do wniosku, iż dowód w postaci opinii geodezyjnej uprawnionego geodety nie stanowi wiarygodnego dowodu, na podstawie którego można byłoby określić, czy nośnik znajduje się w granicach pasa drogowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlega zatem szczególnej ochronie prawnej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m. in.: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.d.p.). Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z nia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklam na nośniku bez zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy przedmiotowa reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i przez jaki okres oraz ustalenie podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu organy sprostały tym wymogom. Prawidłowo udokumentowały powierzchnię spornego nośnika reklamowego, jego pozostawanie w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Wynika to przede wszystkim ze sporządzonej w toku postępowania administracyjnego opinii geodety uprawnionego i dołączonej do niej mapy zasadniczej, protokołu kontroli, karty kontroli zajęcia pasa drogowego, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz dokumentacji fotograficznej. Pamiętać przy tym należy, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna oraz mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia, sporządzone przez uprawnionego geodetę, który wyrysował granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik. W konsekwencji z mapy tej oraz opinii wprost wynika, że nośnik ten umieszczony został w obszarze pasa drogowego. W realiach tej konkretnej sprawy, niewątpliwie sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa mają kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego, pozwalają bowiem na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośnika reklamowego. Oparcie się na tych dokumentach podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniom skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Organ czyniąc ustalenia faktyczne posłużył się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego sporządzona przez uprawnionego geodetę. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy SKO nie miało obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), ani uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. z dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjne i Kartograficznego oraz mapy do celów prawnych. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt II GSK 515/22), że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. o sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 515/22, odnoszące się do analogicznych unormowań poprzednio regulującego tę materię rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). W wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. II GSK 1331/20 NSA wskazał, że ..."oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego, wyrysu i wypisu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem NSA nieuprawniony jest bowiem pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby niekompletność materiału dowodowego w sprawie miała wynikać z braku dowodu (dokumentu) określającego linie graniczne pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby uzasadniać tezę, że dla wykazania zajęcia pasa drogowego konieczne jest przedstawienie dowodu w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego". Sąd (...) pominął jednak istotne w sprawie zagadnienie prawne, a mianowicie, że wskazywane źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu WSA o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie nie znajduje oparcia w przepisach prawa i prowadzi de facto do formułowania w omawianym zakresie poglądu o dopuszczalności zastosowania w sprawie formalnej (tzw. legalnej) teorii dowodów, kolidującej z ogólną zasadą postępowania, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500) stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub innych przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – Prace geodezyjne i kartograficzne). W tym też kontekście należy przypomnieć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań i oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w kliku już orzeczeniach, przy czym NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zanegowania tego stanowiska, w pełni je podzielając (zob. np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21). Przedstawiony pogląd nie stoi przy tym w sprzeczności z możliwością dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego), jednakże taka decyzja organu prowadzącego postępowanie uzależniona jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejącej w świetle innych dowodów." Zatem dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń organu, w tym prawidłowości mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i wydanej m.in. w oparciu o ten dowód decyzji, w żaden sposób nie podważają zgłoszone przez Skarżącego dowody z opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r., [...] lipca 2020 r., [...] i [...] stycznia 2022 r. gdyż dotyczyły innej lokalizacji. Zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na ww. opinie są zatem nieuzasadnione. Opinie te mają walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dlatego podnoszenie przez skarżącego zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy nie budził istotnych wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego sformułowane w skardze. Sąd zauważa przy tym, że wnioski te w zakresie w jakim odnosiły się do opinii przedstawianych w toku postępowania administracyjnego były zbędne bowiem materiał ten podlegał ocenie Sądu z mocy art.133 § 1 p.p.s.a. natomiast opinie Stowarzyszenia Geodetów Polskich dołączone do skargi nie dotyczyły lokalizacji spornego w tej sprawie urządzenia reklamowego. Natomiast ogólne uwagi zawarte w tych dokumentach co do zakresu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego Sąd potraktował jako stanowisko skarżącego, ale stanowiska tego nie podzielił. Jak bowiem wskazano wyżej, zebrane przez organy administracji dowody w sposób wystarczający i przekonujący wskazywały granice pasa drogowego i fakt jego zajęcia przez sporne urządzenie reklamowe. Przebieg pasa drogowego jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie został prawidłowo wykazany przez organ dokumentami zebranymi w sprawie, na podstawie których nie budzi zastrzeżeń ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. W świetle tych ustaleń zbędne byłoby rozważanie co do położenia gzymsu czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21). Podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżący nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach spornego nośnika, a przez to niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącego w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił go uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko. Nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w okresach, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Bezzasadnie również skarga stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramek nośników przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p. Reasumując, wobec wykazania w sprawie, że skarżący zajął ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów u.d.p. i uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Ustalenia organu co do usytuowania nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego, a na wydruku mapy posadowienie nośnika reklamowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.