II SAB/Gl 3/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem datowanym na 5 grudnia 2023 r. P. O. (dalej jako strona lub skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz zażądała zobowiązania wspomnianego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, przyznania na jej rzecz od tego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 tej ustawy ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w tym ostatnim przepisie, a także zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 2 listopada 2022 r., z kolei 22 listopada 2023 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do organu wyższej instancji (Szef Urzędu do Spraw cudzoziemców), jednak pomimo to do chwili obecnej nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia, choć powinno to nastąpić w terminie 60 dni, co wynika z art. 112a ustawy z 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). W jej ocenie organ nie dopełnił tu obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki wynikającego z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a skoro równocześnie nie zawiadomił jej w trybie art. 36 § 1 tego Kodeksu o zwłoce ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, to pozostaje w bezczynności albowiem pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - mimo przewidzianego prawem obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zdaniem strony bezczynność nosi tu znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy znaczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, brak racjonalnego uzasadnienia opóźnienia (za takowe trudno uznać problemy kadrowe czy organizacyjne), jak również charakter towarzyszących mu uchybień organu kolidujących z zasadą budzenia zaufania jednostki do organów administracji publicznej. Powyższe uzasadnia nadto przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, co jest dodatkowo umotywowane faktem, że w następstwie wspomnianej opieszałości miała problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną a także z możliwością wyjazdu do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia bliskich. Niezależnie od powyższego skarżąca podkreśliła, że w jej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 167). Ustawa ta obejmuje bowiem swoim zakresem ściśle określoną grupę podmiotów, a mianowicie - jak wynika z jej art. 1, zasadniczo wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z toczącymi się tam działaniami wojennymi. Brak jest zatem podstaw do rozciągania powyższej regulacji na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dotyczących innych osób i do rozpatrywania ich wniosków z uwzględnieniem art. 100c i 100d powołanej ustawy, a w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 przewidującego wstrzymanie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Chociaż bowiem z literalnego brzmienia tej ostatniej normy wynika, że ma ona zastosowanie do wszystkich prowadzonych przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców, jednak jest to uregulowanie o charakterze szczególnym i dlatego nie może być interpretowane rozszerzająco. Za konkluzją taką przemawia również ratio legis wskazanego przepisu polegające na wstrzymaniu biegu terminów w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub czasowy obywatelom Ukrainy przybyłym do Polski w związku toczącą się wojną przy równoczesnym zwolnieniu ich z obowiązku uzyskania tych zezwoleń. Skoro zatem inni cudzoziemcy nie zostali takim zwolnieniem objęci, wstrzymanie biegu terminu za wydanie rzeczonego dokumentu nie powinno mieć wobec nich zastosowania. Zdaniem strony wniosek taki płynie z wykładni systemowej jak i z celu powołanej ustawy, który sprowadza się do udzielenia wsparcia ściśle określonym osobom, jakimi są obywatele Ukrainy i dlatego nowelizacje wprowadzone do tej ustawy nie mogą być traktowane jako zmiany unormowań regulujących postępowanie w sprawach wszystkich cudzoziemców, gdyż sprawy te podlegają zasadom ogólnym określonym w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było ustanowienie regulacji odnoszących się do wszystkich takich postępowań, wówczas wprowadziłby on stosowną zmianę do ustawy do cudzoziemcach. Mając na względzie powyższe skarżąca wywiodła, że wstrzymanie biegu terminów na wydanie zezwolenia na pobyt stały lub czasowy przewidziane w art. 100 c ust. 1 powołanej ustawy, a także związane z tym wyłączenie - na podstawie art. 100c ust. 3 i 4 niniejszego aktu - stosowania przepisów o bezczynności oraz o możliwości dochodzenia przez stronę od organu środków prawnych związanych z jego bezczynnością, nie może odnosić się do cudzoziemców, którzy nie zostali objęci zakresem podmiotowym przedmiotowej ustawy, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami: prawa do sądu oraz prawa do wynagrodzenia szkody poniesionej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, sformułowanymi odpowiednio w art. 45 i w art. 77 Konstytucji RP, a nadto kolidowałoby z zasadą praworządności wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżąca będąca obywatelką N., 2 listopada 2022 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuacji studiów stacjonarnych dołączając zaświadczenie Prywatnej Placówki Szkolnictwa Wyższego "[...] Uniwersytet Medyczny" - oddział w Polsce, o kontynuowaniu studiów. Równocześnie zaprzeczył jakoby wspomniane w skardze ponaglenie wpłynęło do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Następnie przywołał treść art. 112 a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Podkreślił jednak, że z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z treści ust. 3 i 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, natomiast zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom skarżącej, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które odnoszą się do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tym stanie rzeczy Wojewoda wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym przez stronę zakresie uległ zawieszeniu i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez nią w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącej jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zaznaczył, że od 15 lutego 2021 r. wdrożył działania zaradcze zmierzające do usprawnienia postępowań dotyczących zezwoleń pobytowych, które umożliwiają wydanie decyzji w przypadku złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku z wszystkimi wymaganymi załącznikami. Zwrócił jednak uwagę, że skarżąca nie wypełniła swojego wniosku rzetelnie i nie dołączyła doń dokumentów mogących stanowić dowód w postępowaniu. Dodatkowo wskazano, że skarga w zakresie obejmującym wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej powinna podlegać odrzuceniu albowiem nie doznała ona szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jej sytuację pobytową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w internetowej Centralnej Bacie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy). W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącej, która będąc obywatelką N., przybyła - jak wynika z akt sprawy - do Polski (tranzytem przez M.) z Ukrainy (gdzie studiowała na wyższej uczelni), a jej przybycie nastąpiło po wybuchu konfliktu zbrojnego na terenie tego ostatniego kraju. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżąca, wbrew twierdzeniom organu, zachowała powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdziła w toku postępowania sądowego nadsyłając (w odpowiedzi na stosowne wezwanie) kopię pisma datowanego na 20 listopada 2023 r., zawierającego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw cudzoziemców. Na piśmie tym widnieje prezentata dokumentująca wpływ do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 listopada 2023 r., a zatem przyjąć należy, że wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601). Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. Właśnie taką regulacją szczególną jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, przy czym w świetle ust. 2 tego przepisu, wspomniany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Wymaga podkreślenia, że powołany art. 112a ustawy o cudzoziemcach zasadniczo nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz jedynie określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego termin ten biegnie (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23 oraz wyrok tutejszego Sądu z 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 112/23 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Regulacja zawarta w 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się zatem do samego wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego, niemniej jednak wskazuje szczególny termin załatwienia tej sprawy, który rozpoczyna bieg dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. III SAB/Łd 129/22, publ. Lex nr 3451470 oraz WSA w Poznaniu z 6 września 2022 r., sygn. IV SAB/Po 86/22, publ. Lex nr 3409362). W rozpoznanej sprawie wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu administracji 2 listopada 2022 r., a zatem to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i od tej daty na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W ocenie organu wniosek strony zawierał braki formalne i chociaż pismem z 25 stycznia 2023 r. wezwano ją do osobistego stawiennictwa, celem ich uzupełnienia, to trzeba zaznaczyć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a tego Kodeksu), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 tego aktu. Pomimo to organ, po przedstawieniu przez stronę stosownych dokumentów, dopiero w dniu 1 czerwca 2023 r. (czyli pół roku od złożenia wniosku) poinformował ją o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie w ciągu kilku kolejnych miesięcy zwracał się do innych organów o przekazanie wymaganych informacji oraz podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii związanych z odmową zatwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji placówki edukacyjnej, na której studiowała strona, jako jednostki prowadzącej studia na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia lub kontynuacji studiów. Niezależnie jednak od oceny sposobu, w jaki organ ten prowadził niniejsze postępowanie, kluczowe znaczenie dla kontroli legalności jego zachowania ma fakt, że 15 kwietnia 2022 r., a więc jeszcze przed złożeniem wniosku przez skarżącą (2 listopada 2022 r.), wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 stanowi, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 powołanego przepisu wynika, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku jego kolejnych nowelizacji przedmiotowy okres ulegał dalszemu wydłużeniu - najpierw do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z 14 kwietnia 2023 r. - Dz.U. poz. 1088), a następnie do 30 czerwca 2024 r, (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 9 lutego 2024 r. - Dz. U. poz. 232). Jak trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, zgodnie z którym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej regulacji mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (vide m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, publ. Lex nr 3446916). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dla wyjaśnienia niniejszego zagadnienia niezbędne jest tu jednak przyjęcie wykładni systemowej uwzględniającej całokształt uregulowań powyższej ustawy. Jakkolwiek określa ona co do zasady - jak wynika to z brzmienia jej art. 1 - kwestie związane z legalizacją pobytu obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium tamtego państwa w związku z prowadzonymi tam działaniami wojennymi (oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu wspomnianych działań wojennych przybyli na terytorium Polski), to jednak wymaga podkreślenia, że ustawodawca posługuje się w przedmiotowym akcie dwoma odrębnymi pojęciami, a mianowicie "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Pierwszy z tych zwrotów został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiącym, że przez obywatela Ukrainy rozumie się także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Natomiast drugie z tych pojęć precyzuje art. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach określający, że cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że pojęcie "cudzoziemiec" jest znacznie szersze od "obywatela Ukrainy", a skoro ustawodawca używa tych dwóch różnych zwrotów, należy uznać, że uczynił to w sposób celowy i zamierzony. Oznacza to, że przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do osób mieszczących się w definicji wskazanej w ustawie o cudzoziemcach, a tym samym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy. Za słusznością takiego poglądu przemawia również ratio legis powołanych unormowań, które wiązało się z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną masową migracją uchodźców z Ukrainy w następstwie inwazji dokonanej na ten kraj przez Federację Rosyjską. W tym zakresie skład orzekający przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego między innymi w wyrokach z 20 grudnia 2023 r.: sygn. akt II OSK 305/23, II OSK 243/23 oraz II OSK 205/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (z mocy art. 100d cytowanej ustawy dotyczy to dalszego okresu aż do 30 czerwca 2024 r.), zdecydował się na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie pomiędzy 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (i następnie aż do 30 czerwca 2024 r.) stanów, które w świetle art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka wykładnia art. 100c powołanej ustawy w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum, wedle której, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Na marginesie powyższych rozważań dostrzec należy, że przyjęcie odmiennego stanowiska, skutkowałoby tym, że w stosunku do osób, które objęte zostały konsekwencjami wynikającymi z konfliktu zbrojnego zapoczątkowanego 24 lutego 2022 r., w zależności od tego czy dana osoba jest obywatelem Ukrainy czy też obywatelem innego państwa (cudzoziemcem) zastosowanie miałyby odmienne reguły i odmienne zasady oceny stosowanych norm prawnych. Skoro skarżąca przybyła na terytorium Polski z uwagi na następstwa powyższego konfliktu, to tym samym w stosunku do niej w omawianym zakresie należy stosować analogiczne unormowania prawne. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych przyjdzie stwierdzić, że skoro w niniejszej sprawie złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (a tym samym wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) nastąpiło po 15 kwietnia 2022 r., to cały czas trwania tego postępowania przypadł na okres obowiązywania art. 100c ust. 1, a następnie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. W konsekwencji, przepisy te miały w sprawie zastosowanie, co powoduje, że termin na jej załatwienie nie rozpoczął biegu. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że zachowanie organu nosi cechy bezczynności i to także takiej, która kwalifikowałaby się jako rażące naruszenie prawa, nie może ono zostać w ten sposób zakwalifikowane. Z tej samej przyczyny brak jest możliwości zastosowania wobec wskazanego organu środków prawnych wymienionych w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym zobowiązania go do wydania w zakreślonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia na pobyt czasowy, a także do wymierzenia mu grzywny czy też przyznania od niego na rzecz strony sumy pieniężnej. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.