II SA/Go 289/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. F. i M. F. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. F. i M. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. K. F. i M. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [..] marca 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla J. M., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na dz. [...] i [...], obr. [...]przy ul. [...] W treści skargi reprezentujący stronę pełnomocnik zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do skarżonego organu, a na wypadek jego nieuwzględnienia, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez tutejszy Sąd. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, iż realizacja udzielonego inwestorowi pozwolenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia następstw. Pełnomocnik wyjaśnił, iż w sytuacji ewentualnego uwzględnienia wniesionej skargi inwestor nie będzie mógł dokończyć budowy domu jednorodzinnego i poniesie znaczące koszty związane z rozpoczęciem budowy i zakupem materiałów budowlanych, które finalnie mogą się okazać całkowicie bezproduktywne wobec konieczności zmiany projektu. Dodatkowo taka sytuacja będzie wymagać wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od ww. zasady ustanawia art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego surogat w postaci sumy pieniężnej nie przedstawiałby znaczenia dla skarżącego, albo gdyby zachodziło zagrożenie życia lub zdrowia. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona skarżąca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy, obowiązkiem strony, która dąży do udzielenia jej ochrony tymczasowej, jest przedstawienie takich twierdzeń oraz dokumentów na ich poparcie, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. został bowiem tak skonstruowany, że ciężar wykazania, iż okoliczności w nim wskazane zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o przewidzianą w nim ochronę tymczasową. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegają się o wstrzymanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. Wobec tego wyjaśnienia wymaga, że wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez skarżących jest niewystarczająca, aby uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący byli bowiem zobowiązani do wykazania, że to w stosunku do nich (a nie inwestora) istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem pełnomocnik skarżących jako okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji wskazał narażenie inwestora na znaczne koszty w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę. Wyjaśnienia wymaga, że inwestor ma prawo, a nie obowiązek, do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Nie musi korzystać z tego prawa i to od jego woli zależy, czy będzie prowadził budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zaskarżonej do sądu administracyjnego. To on ponosi przy tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 534/21, CBOSA). W tej sytuacji Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.