II SA/Bd 1011/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg I. K. i H. P. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w R. na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa Prawo budowalne" lub "pb", wstrzymał inwestorowi M. W. prowadzenie budowy muru z pustaków keramzytowych wypełnionych betonem o wys. 1,32 m i szer. 0,45 m wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] na długości ok 11,61 m oraz w poprzek działki [...] na całej jej szerokości, na działce o nr [...], w granicy z działką [...] w R., gmina M. R., a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w procesie legalizacji obiektu oraz o zasadach jej obliczenia. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w dniu [...] maja 2022 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę nieruchomości składającej się z działek nr [...], podczas której stwierdzili realizację przedmiotowego muru na działce nr [...] oraz ustalili że inwestorem tego muru – według oświadczenia złożonego do protokołu kontroli nr [...] – jest M. W., który wykonał mur w kwietniu 2022 r. w celu zabezpieczenia ogrodzenia od strony działki nr [...], które zaczęło się osuwać i uszkadzać ze względu na znaczną różnicę w poziome terenu oraz w celu zabezpieczenia działki nr [...] przed osuwaniem się ziemi w związku z różnicą poziomu terenu. PINB podkreślił, że w toku kontroli M. W. oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na wykonanie powyższych robót budowlanych tj. zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. PINB ustalił również, że budowa muru w granicy działek nr [...] oraz w poprzek działki nr [...] nie została przewidziana zarówno w części opisowej jaki i graficznej projektu zagospodarowania terenu oraz części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego (elewacje, przekroje), objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. W. pozwolenie na budowę inwestycji: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy, na działkach nr [...], która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].JB. Następnie PINB wskazał, że wykonany obiekt pełni funkcję muru oporowego, gdyż jego podstawową funkcją nie jest ogrodzenie poszczególnych części nieruchomości, lecz zabezpieczenie terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) z terenów wyżej położonych. W tym zakresie organ wyjaśnił, że w związku z obniżeniem poziomu terenu na działce nr [...], przęsło ogrodzenia od strony działki nr [...] zaczęło się uszkadzać i osuwać, co spowodowało konieczność zbudowania konstrukcji stanowiącej zabezpieczenie istniejącego ogrodzenia na działce nr [...]. Stwierdzona różnica poziomu terenu na działce nr [...] w stosunku do położenia ogrodzenia na działce nr [...] (1,32 m) oraz różniąca poziomu terenu w poprzek działki nr [...] na całej jej szerokości, powstała jak wyjaśnił organ w wyniku zmiany ukształtowania terenu i spowodowała ryzyko osuwania się mas ziemnych na niżej położone tereny. W związku z powyższym PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt należało uznać za mur oporowy na który inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, oraz że budowa muru prowadzona była bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co spowodowało wydania postanowienia z dnia [...] marca 2023 r. Na ww. postanowienie PINB zażalenie wnieśli I. K. współwłaścicielka działki nr [...] oraz inwestor M. W.. I. K. w złożonym zażaleniu wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając PINB naruszenie: 1. art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), poprzez brak wyczerpującego i merytorycznego odniesienia się do zarzutów strony, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że posadowione ogrodzenie służy zaprzestaniu dalszemu osuwania się gruntu, podczas gdy osuwanie gruntu miało miejsce na skutek posadowienia tego muru; ponadto organ nie wykonał żadnych badań na ww. okoliczności i nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdził, że do osunięcia terenu nie doszło w wyniku posadowienia ogrodzenia; 2. art. 49e pkt 1 pb poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie M. W. rozbiórki samowoli budowalnej. W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że budowa spornego muru stanowi samowolę budowlaną, a pomimo tego PINB nie nakazał jego rozbiórki. Podniosła również, że PINB nie wykonał żadnej dokumentacji czy inwentaryzacji mającej wykazać, jak doszło do powstania skarpy i uszkodzeń na działce skarżącej, a przyjął za prawdziwe i słuszne wyłącznie oświadczenia inwestora. Wskazała, że PINB nie ustosunkował się do zarzutów strony odnośnie samowolnego obniżenia terenu przez inwestora i wskazywanych przez stronę zmian powstałych na jej nieruchomości w wyniku samowolnego posadowienia ogrodzenia przez inwestora. Podkreśliła także, że PINB powinien zastosować w sprawie art. 49e pkt 1 pb i nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu. Ponadto wskazała, że nieprawdą jest, że przedmiotowy mur znajduje się w odległości 1,5 m od granicy dziatki nr [...], podnosząc że w rzeczywistości odległość ta wynosi kilka centymetrów i, że okoliczność ta powinna zostać ponownie zbadana przez PINB w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Natomiast M. W. w złożonym zażaleniu zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 8 kpa oraz art. 48 pb, wnosząc także o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Inwestor wskazał w uzasadnieniu zażalenia, że to z powodu zagrożenia jakie powodował stan budynku i ogrodzenia na działce nr [...] powstała konieczność budowy muru oporowego. Postawienie muru oporowego spowodowane było zatem stanem wyższej konieczności tj. zagrożeniem przed ewentualną katastrofą z uwagi na osuwającą się ziemię oraz przewracające się słupy ogrodzeniowe. Powołując się na treść załączonej do zażalenia Opinii technicznej z marca 2023 r. inwertor podkreśli, że przedmiotowy mur zabezpiecza nieruchomość przed obciążeniami pochodzącymi od naporu gruntu i wód opadowych spływających z działki sąsiedniej, a także przed obciążeniami naziomu ogrodzeniem betonowym i budynkiem mieszkalnego przy ul. [...]. Podniósł także, że decyzja o rozbiórce muru oporowego ma wpływ nie tylko na jego nieruchomość, ale także bezpośrednio na sąsiadującą zabudowaną działkę przy ul. [...], co nie zostało uwzględnione w sprawie. Stwierdził również, uzasadniając zarzut naruszenia art. 48pb, że obecnie nie ma technicznych możliwości rozbiórki istniejącego muru oporowego i zabezpieczenia znajdującej się za nim skarpy o wysokości 1,3 m, wynikającej z różnicy poziomu terenu pomiędzy obydwoma nieruchomościami tj. przy ul. [...] i R. [...], a tym samym, że decyzja o rozbiórce muru oporowego jest i będzie niewykonalna. Poza tym wskazał, że kwota legalizacji obiektu jest ekonomicznie nieuzasadniona. Po rozpatrzeniu ww. zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako muru oporowego oraz właściwie uznał, że realizacja muru oporowego wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż mur oporowy stanowi budowlę stosownie do art. 3 pkt 3 pb, która nie został wymieniona w określonym w art. 29 pb katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak zaś dokumentów potwierdzających legalność wykonanego muru oporowego obligował PINB do wszczęcia postępowania i zastosowania procedury wynikającej z art. 48 pb, a w efekcie tego do wstrzymania postanowieniem robót budowlanych dotyczących przedmiotowego muru w celu doprowadzenia stwierdzonej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W zaskarżonym postanowieniu, jak podkreślił WINB, organ I instancji poinformował również o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację przedmiotowego muru oporowego oraz o zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji WINB stwierdził, że postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz ma oparcie zarówno w przepisach prawa materialnego - w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz w przepisach postępowania - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w zażaleniu złożonym przez M. W., w ramach której inwestor wskazał, że obecnie nie ma technicznej możliwości rozbiórki istniejącego muru oporowego i zabezpieczenia znajdującej się za nim skarpy o wysokości 1,3 m, wynikającej z różnicy poziomów terenu pomiędzy obydwoma nieruchomościami, tj. przy ul. [...] i R. [...], a tym samym że decyzja o rozbiórce muru oporowego jest i będzie niewykonalna, WINB podkreślił, że przedmiotem sprawy jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w oparciu o art. 48 pb, które organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 pb. Wyjaśnił też, że postanowienie to jest pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego oraz, że organ I instancji na aktualnym etapie postępowania nie wydał decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego, w związku z czym ww. argumentacja inwestora jest przedwczesna. Natomiast w stosunku do sformułowanego w zażaleniu M. W. zarzutu, iż kwota opłaty legalizacyjnej jest ekonomicznie nieuzasadniona, WINB podkreślił, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uregulowana przepisami prawa, które ściśle określają zasady jej obliczania. Opłata legalizacyjna obliczana jest zgodnie z regulacją art. 49d ust. 1 pkt 1 pb, wynika ściśle z przepisów prawa, a więc nie jest ustalana uznaniowo i tym samym organ nie może jej zmniejszyć. Inwestor może natomiast – jak wskazał WINB - wystąpić do Wojewody [...] o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenie jej na raty albo umorzenie tej opłaty w całości lub części. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu zawartego w zażaleniu złożonym przez I. K. dotyczącego braku ustalenia przez organ dlaczego doszło do osuwania się gruntu, WINB wyjaśnił, że organ nie bada przyczyn, z powodu których doszło do samowolnej realizacji robót budowlanych. W przypadku zaś stwierdzenia, iż w danym przypadku wykonywane roboty budowlane realizowane są w warunkach samowoli budowlanej, organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji stwierdzając, iż przy budowie muru oporowego doszło do naruszeń przepisów prawa budowlanego, wszczął postępowanie administracyjne, a następnie prawidłowo wydał przedmiotowe postanowienie w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, jak wskazał WINB, bez wpływu na legalność wydanego postanowienia pozostaje podniesiona przez I. K. okoliczność, że do osuwania mas ziemnych doszło wskutek posadowienia przedmiotowego muru. WINB nie podzielił także stanowiska zawartego w zażaleniu I. K., iż w sprawie organ powinien zastosować art. 49e pkt 1 pb i nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu. WINB podkreślił w tym kontekście, że organ I instancji prowadzi postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 pb, który w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 pb przewiduje obligatoryjne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, co wprost wynika z treści ww. art. 48 ust. 1 pb. Wydanie zaś decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, jak wskazał WINB, jest zależne od ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania, natomiast żądany nakaz rozbiórki na tym etapie postępowania nie znajduje uzasadnienia. Na powyższe postanowienie WINB, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosły współwłaścicielki działki nr [...] - I. K. i H. P.. I. K. w złożonej skardze, zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bd 1011/23, powtórzyła zarzuty i argumenty zawarte w złożonym zażaleniu na postanowienie PINB, dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia art. 81c pb poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie inwestorowi wykonania oceny stanu technicznego posadowionego ogrodzenia w celu wykazania stanu technicznego tego obiektu i jego oddziaływania na osuwanie się mas ziemi. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB i poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2023 r. W skardze złożonej przez H. P., zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bd 1012/23, wskazana strona domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB i poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2023 r., zarzuciła tak jak I. K. naruszenie: 1. art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyczerpującego i merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącej, a jedynie poprzestanie na ogólnikowym stwierdzeniu, że osuwanie się gruntu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 81c pb poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie inwestorowi wykonania oceny stanu technicznego posadowionego ogrodzenia; 3. art. 49e pkt 1 pb poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie M. W. rozbiórki samowoli budowalnej. W odpowiedzi na ww. skargi WINB wniósł o ich oddalenie. W złożonym do Sądu piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. uczestnicy postępowania E. i M. W. udzieli odpowiedzi na skargę I. K., domagając się jej oddalenia i wskazując na bezzasadność zarzutów naruszenia art. 49e pkt 1 pb i art. 81c pb. Uczestnicy postępowania podnieśli przy tym, że przedmiotowy mur nie jest posadowiony w odległości 1,5 m od granicy działki I. K., lecz w odległości 4 cm, że usytuowany jest on poniżej istniejącego ogrodzenia na działce I. K., że obecna wysokość muru to 1 m, a pozostał jego część znajduje się poniżej poziomu zero oraz, że cześć przedmiotowego muru równoległa do ulicy nie jest usytuowana na całej szerokości działki, lecz kończy się ok 30 cm od granicy działki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. Sąd na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Bd 1012/23 ze sprawą o sygn. akt II SA/Bd 1011/23 i prowadzeniu ich dalej pod sygn. akt II SA/Bd 1011/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie określonym w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ppsa, Sąd stwierdził, iż wniesione w sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiot kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2023 r., którym to organ I instancji wstrzymał inwestorowi M. W. prowadzenie budowy muru z pustaków keramzytowych wypełnionych betonem o wys. 1,32 m i szer. 0,45 m wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] na długości ok 11,61 m oraz w poprzek działki [...] na całej jej szerokości, zlokalizowanego na działce o nr [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w procesie legalizacji obiektu i o zasadach jej obliczenia. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 48 ust 1 i 3 pb. Zgodnie z tym przepisami, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z przytoczonych regulacji wynika, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się w przypadku stwierdzenia, że dany obiekt budowlany lub jego część jest wykonywany lub wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji architektoniczno-budowlanej. W sytuacji zatem ustalenia, że dokonana została samowola budowalna w jednej ze wskazanych postaci, tj. bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać, na podstawie komentowanego artykułu, postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. Postanowienie takie otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej, określając jedynie ramy tego postępowania. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jedynie zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 pb (a więc czy budowany jest lub wybudowany został obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy takie pozwolenie lub zgłoszenie zostało pozyskane przed rozpoczęciem realizacji inwestycji lub też nie został wniesiony sprzeciw do zgłoszenia) oraz pouczyć inwestora o możliwości legalizacji samowolnie realizowanego lub wykonanego obiektu budowalnego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach jej obliczenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy więc postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu orzekające organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pb. Przede wszystkim dokonały one prawidłowej kwalifikacji istniejącego na działce nr [...] obiektu budowlanego (tj. przedmiotowego muru) jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, co jak podkreślono determinuje wdrożenie trybu określonego w art. 48 pb - w sytuacji jednoczesnego stwierdzenia braku pozyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt stanowi bowiem budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności spełnia on kryteria funkcjonalne, aby uznać go za mur oporowy (konstrukcję oporową). Zgodnie z przywołanym art. 3 pkt 3 pb budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: m.in. konstrukcje oporowe. Ustawa Prawo budowalne nie zawiera definicji muru oporowego (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (parz wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1472/20 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ze znajdującego się w aktach sprały protokołu kontroli nr [...] wynika, że pracownicy organu I instancji przeprowadzili w dniu [...] maja 2022 r. kontrolę nieruchomości składającej się z działek nr [...], w toku której stwierdzili istnienie na działce nr [...] muru z pustaków keramzytowych wypełnionych betonem o wys. 1,32 m i szer. 0,45 m wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] na długości ok 11,61 m oraz w poprzek działki nr [...], w odległości ok 2,68 m od istniejących fundamentów, na całej szerokości tej działki. W toku kontroli, jak wynika z treści protokołu, inwestor M. W. oświadczył, że wykonał przedmiotowy mur w kwietniu 2022 r. w celu zabezpieczenia ogrodzenia od strony działki nr [...], które zaczęło się osuwać i uszkadzać ze względu na znaczne różnice w poziomach terenu (odcinek muru wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...]) oraz w celu zabezpieczenia wykonanych robót fundamentowych na działce nr [...] przed osuwaniem się ziemi w związku z różnicą poziomu terenu (odcinek muru w poprzek działki nr [...]). W przedłożonej przez inwestora wraz z zażaleniem Opinii technicznej z marca 2023 r., opracowanej przez rzeczoznawcę w zakresie konst.-bud. R. P. wskazane zostało, że zrealizowany przez inwestora mur oporowy zabezpiecza jego nieruchomość przed obciążeniami pochodzącymi od naporu gruntu i wód opadowych spływających do tego gruntu z działki sąsiedniej (nr [...]), a także przed obciążeniem naziomu ogrodzeniem betonowym na działce nr [...] posadowionym bardzo płytko na niestabilnym podłożu i budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Dokumentacja fotograficzna załączona do ww. Opinii technicznej obrazuje przy tym różnicę poziomu terenu pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] na odcinku na którym wykonano sporny mur wzdłuż ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...]. Również dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] maja 2022 r. uwidacznia wskazaną różnicę poziomu terenu, a także różnicę poziomu terenu w poprzek działki nr [...], którą to potwierdza też okoliczność wykonania w odcinku muru w poprzek działki schodów składających się z 4 stopni. Na istnienie ww. różnic w poziomie terenu wskazuje także znajdująca się w aktach sprawy notatka z rozpoznania sprawy z dnia [...] maja 2022 r., zawierająca wyjaśnienia J. D. - kierownika budowy inwestycji: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy, w ramach których to wyjaśnień J. D. oświadczył, że wykop pod fundamenty obejmował teren poza obrys budynku i od strony nieruchomości I. K. zostawiono niewielki skos (skarpę) mający chronić przed osuwaniem się ogrodzenia, oraz że od strony zachodniej cyt. "wybrano" w pewnej odległości od fundamentów (ok 2 m) i pozostawiono również mały skos (skarpę). Uwzględniając treść ww. dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz mając na względzie okoliczność, że na działkach na [...] wykonywane były na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymanego w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] - roboty budowalne związane z realizacją inwestycji: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy (przedmiotowe roboty budowalne jak wynika z Dziennika Budowy nr [...] zostały wstrzymane w dniu [...] stycznia 2022 r. w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 604/21 uchylającym obie wskazane wyżej decyzje), w ramach których to robót – jak wynika z wyjaśnień kierownika budowy – realizując wykop gruntu pod fundamenty wykroczono poza ich obrys i pozostawiono skos (skarpę) od strony ogrodzenia na działce nr [...] i od strony zachodniej, Sąd uznał za mające umocowanie w okolicznościach sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym (tj. protokole kontroli nr [...] wraz z załącznikami, Opinii technicznej z marca 2023 r. wraz z załączoną do niej dokumentacją fotograficzną, notatce z rozpoznania sprawy z [...] maja 2022 r.) stanowisko orzekających w sprawie organów, że przedmiotowy mur z pustaków keramzytowych wypełnionych betonem stanowi konstrukcję oporową, której funkcją jest przede wszystkim zabezpieczanie terenu niżej położonego przed oddziaływaniem i obciążeniami pochodzącymi od naporu gruntu wyżej położonego i znajdujących się na nim obiektów. Taka funkcja przedmiotowego muru stanowi zaś o tym, że obiektu tego nie można uznać jedynie za ogrodzenie (jak pierwotnie stwierdził to nieprawidłowo PINB wydając na podstawie art. 50 pb postanowieniu z dnia [...] czerwca 2022 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych), jako że podstawową funkcją ogrodzenia jest jedynie oddzielenie od siebie części terenu, a w sprawie inwestor zrealizował konstrukcję oporową mającą na celu umocnienie uskoku terenu i zabezpieczanie terenu niżej położonego przed osuwaniem się gruntu z terenu wyżej położonego i znajdujących się na nim obiektów. Funkcję tą dodatkowo potwierdza fakt wykonania spornego muru z użyciem materiałów zapewniających jego stabilność, tj. pustaków wypełnionych betonem. Konstrukcję o wskazanej funkcji należy zgodnie z poczynionymi uwagami zakwalifikować jako mur oporowy, który to stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb. Wpływu na legalność dokonanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu nie może mieć przy tym stanowisko skarżących stron, iż to na skutek posadowienia spornego muru doszło do osuwania się gruntu, skoro skarżące nie poparły tego stanowiska jakimkolwiek dowodem, a okolicznością niekwestionowaną w sprawie i wynikającą z akt sprawy (tj. ww. dowodów) jest stwierdzona przez orzekające organy różnica poziomu terenu pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] na odcinku na którym wykonany został mur wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...], zaś przedłożona przez inwestora Opinia technicznej z marca 2023 r. potwierdza twierdzenie inwestora, że zrealizowany mur oporowy zabezpiecza jego nieruchomość przed obciążeniami pochodzącymi od naporu gruntu i ogrodzenia betonowego na działce nr [...]. Istniejące obniżeniem poziomu terenu na działce nr [...] w stosunku do działki nr [...] i w poprzek działki nr [...] oraz fakt wykonania przedmiotowego muru z materiałów zapewniających jego stabilność, a tym samym umocnienie występujących uskoków terenu (skarp), uzasadnia stanowisko orzekających organów, że w sprawie mamy do czynienia z konstrukcją oporową, a nie wyłącznie ogrodzeniem poszczególnych fragmentów ternu na działce nr [...]. Stwierdzając wiec, że inwestor realizował w sprawie mur oporowy, stanowiący budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb, wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Mury oporowe nie zostały przewidziane w katalogu odstępstw wymienionych w tych przepisach, a zatem ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 pb. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie uzyskał pozwalania na budowę przedmiotowego muru oporowego. Okoliczność ta nie budziła zresztą sporu w sprawie. Niemniej jednak podkreślić należy, że zgodnie z treścią protokołu kontroli nr [...], inwestor M. W. oświadczył w toku kontroli, że nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na realizację przedmiotowego muru tj. zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, że budowa przedmiotowego muru w granicy działek nr [...] oraz w poprzek działki nr [...] nie została przewidziana w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], jako część zamierzenia objętego udzielonym ww. decyzją pozwoleniem na budowę inwestycji: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy, na działkach nr [...] Ani bowiem część opisowa i graficznej projektu zagospodarowania terenu, ani część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego (elewacje, przekroje), jak wynika z treści kserokopii tych dokumentów załączonych do akt sprawy, nie obejmowały i nie przewidywały wykonania spornego muru oporowego. Oznacza to tym samym, że przedmiotowy mur oporowy wykonany zostały poza zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. Potwierdza to także treści znajdującej się w aktach sprawy notatki z rozpoznania sprawy z dnia [...] lutego 2023 r., zawierającej wyjaśnienia J. D. - kierownika budowy inwestycji: rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy. Zgodnie z treścią tej notatki J. D. oświadczył, że sporny mur został wykonany przez M. W. poza robotami budowlanymi nad którymi pełnił nadzór budowlany, w czasie, kiedy budowa ww. inwestycji została wstrzymana z uwagi na toczące się postępowanie przed WSA. Skoro zatem przedmiotowy mur oporowy nie stanowił elementu inwestycji, na której realizację udzielone zostało pozwolenie na budowę, i skoro inwestor nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na wykonanie tego muru, a zgodnie z poczynionym uwagami realizacja muru oporowego (konstrukcji oporowej) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to tym samym należało podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, że sporna inwestycja stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 pb, gdyż inwestor realizował ją z naruszaniem art. 28 ust. 1 pb, tj. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że doszło do samowoli budowalnej w jednej z postaci wskazanych w art. 48 ust. 1 pb, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz do zawarcia w tym postanowieniu informacji wymienionych w art. 48 ust. 3 pb. Uznając, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego muru oporowego, oraz że wydane postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy z art. 48 ust. 3 pb (tj. informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania tej opłaty), Sąd stwierdził, że w sprawie zgodnie z prawem orzeczono i wstrzymaniu inwestorowi prowadzenie budowy spornego muru. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniesionych skargach dotyczących naruszenia w sprawie art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 81c pb należy podkreślić, że przedmiot objętego kontrolą Sądu postępowania administracyjnego stanowiła sprawa realizacji spornego obiektu w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 pb. Przedmiotem ustaleń organów w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 pb jest jedynie kwestia samowolnej realizacji obiektu budowlanego, tj. wykonania go bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Oznacza to, że orzekające organy zobligowane były wyłącznie do poczynienia ustaleń czy stwierdzony na działce nr [...] mur wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, i czy inwestor przed rozpoczęciem realizacji tego obiektu uzyskał wymagane prawem pozwolenie na budowę. Orzekające organ nie były natomiast zobowiązane do czynienia w tym postępowaniu ustalań mających na celu wyjaśnienie jak doszło do powstania skarpy i uszkodzeń na działce I. K., ani też czy doszło do samowolnego obniżenia terenu na działce nr [...] oraz jaki jest stan techniczny posadowionego muru i jaki ma on wpływ na nieruchomość I. K. i na osuwanie się mas ziemnych. Wskazane okoliczności nie stanowiły przedmiotu sprawy i są irrelewantne dla rozstrzygnięci podejmowanego w trybie art. 48 pb, zatem zarzut braku poczynienia ustaleń w tym zakresie - w tym poprzez nakazanie inwestorowi wykonania oceny stanu technicznego przedmiotowego muru - należało uznać za bezzasadny. Istotna dla wydania postanowienia w trybie art. 48 pb jest bowiem jedynie okoliczność czy w danym wypadku miała miejsce realizacja konkretnego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej - co prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, a nie kwestia stanu technicznego samowolnie zrealizowanego obiektu budowalnego i jego ewentualnego wpływ na otoczenie czy inną nieruchomość. Odnośnie zaś kwalifikacji spornego muru jako konstrukcji oporowej, zabezpieczającej teren niżej położony przed oddziaływaniem i obciążeniami pochodzącymi od naporu gruntu wyżej położonego i znajdujących się na nim obiektów, to wskazać należy, zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami, że skarżące strony nie podważyły żadnym dowodem takiej funkcji spornego obiektu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. wyjaśnienia inwestora przytoczone w protokole kontroli z dnia [...] maja 2022 r., Opinia techniczna z marca 2023 r., dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli nr [...] i do ww. Opinii technicznej, wyjaśnienia kierownika budowy J. .) pozwalał na uznanie przedmiotowego muru za konstrukcję oporową. Zamierzonego skutku nie mogło też odnieść stanowisko skarżących stron, iż nieprawdą jest, że przedmiotowy mur (jego odcinek od strony działki nr [...]) znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z działkę nr [...]. W sentencji postanowieni PINB z dnia [...] marca 2023 r. określono bowiem, że wstrzymuje się prowadzenie budowy muru położonego "wzdłuż" ogrodzenia od strony działki nr [...], a nie w odległości ok 1,5 m od granicy tej działki. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż mur został postawiony w odległości 1,5 m od granicy działki, niemniej uczyniono to jedynie w ramach opisu ustaleń kontroli z dnia [...] maja 2022 r., który to przedstawiono nieprecyzyjnie, gdyż w protokole kontroli nr [...] wskazuje się na ustalenie, iż mur na działce nr [...] od strony działki nr [...] został postawiony w części obejmującej obszar 1,5 m od granicy działki, a nie w odległości 1,5 m od granicy działki. Wskazaną część obrazuje załączony do protokołu kontroli szkic, który jednoznacznie wskazuje, że obszar 1,5 m to odległość pomiędzy ścianą budynku a granicą działki nr [...] oraz, że mur od strony działki nr [...] posadowiony jest tuż przy granicy działki nr [...], wzdłuż ogrodzenia znajdującego się na tej działce. W tych okolicznościach uchybienie związane z nieprawidłowym wskazaniem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2023 r. na ustalenie kontroli, iż mur został postawiony w odległości 1,5 m od granicy działki, należało uznać za niemogące wpłynąć na legalność orzeczenia o wstrzymaniu prowadzenia budowy spornego muru. Jednocześnie należy podkreślić, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera tylko postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, określając jedynie ramy tego postępowania. Zatem szczegółowe kwestie dotyczące lokalizacji spornego obiektu i jego wymiarów mogą być weryfikowane i uszczegóławiane na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego. Istotne w ocenie Sądu jest to, iż analiza treści postanowienia PINB z dnia [...] marca 2023 r. nie pozostawia wątpliwości, którego to obiektu dotyczy rozstrzygnięcie o wstrzymaniu prowadzenia budowy. Zaznaczyć należy również, odnosząc się do treści pisma uczestników postępowania Ewy i M. W. z dnia [...] grudnia 2023 r., że wskazanie w postanowieniu PINB z dnia [...] marca 2023 r. na posadowienie spornego muru "wzdłuż" ogrodzenia od strony działki nr [...], nie oznacza, że mur na działce nr 988/2 i ogrodzenie na działce nr [...] posadowione są na tej samej wysokości, a jedynie że położone są one równolegle względem siebie. Zauważyć tej należy, że wymiary przedmiotowego muru nie były kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego i zostały potwierdzone w przedłożonej przez inwestora Opinii technicznej z marca 2023 r. W opinii tej wskazano także na realizację odcinka muru w poprzek działki nr [...] na całej jej szerokości. Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących stron dotyczącego naruszenia w sprawie art. 49e pkt 1 pb poprzez nienakazanie inwestorowi rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. W obowiązującym stanie prawnym organ jest bowiem zobligowany do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w każdym przypadku (z zastrzeżeniem art. 49f pb), gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z treści art. 48 ust. 1 pb wprost wynika, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy nie zostało pozostawione uznaniu organów, lecz jest obligatoryjne w sytuacji stwierdzenia samowoli budowalnej określonej w pkt 1 i 2 wskazanej regulacji prawnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera jedynie postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowalnej i jest obligatoryjnym elementem postępowania dotyczącego samowoli budowalnej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 pb. Natomiast decyzja o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowalnego może zapaść dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 49e pkt 1-6 pb, w tym niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, o którym to uprawnieniu informuje się inwestora w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Oznacza to więc, że na tym wstępnym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie było możliwości i podstaw do orzeczenia rozbiórki spornego obiektu. Z powyższych przyczyn przedwczesnym jest też rozpatrywanie przez organy podniesionej przez inwestora w zażaleniu kwestii czy istnieje w ogóle techniczna możliwość rozbiórki obiektu. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za niemogące odnieść zamierzonego skutku oraz nie stwierdzając naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienie i postanowienia z dnia [...] marca 2023 r., Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu wniesionych w sprawie skarg.