II OSK 713/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 87/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2019 r. nr 1456/19 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/20 oddalił skargę Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2019 r. nr 1456/19 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną ich wykładnię poprzez uznanie, w toku oceny prawidłowości wydania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, że przepisy te wymagają w każdym przypadku przy zamierzeniu prowadzenia żłobka w budynku mieszkalnym jednorodzinnym konieczności zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania na ten cel. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a ponadto zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną ich wykładnię poprzez uznanie, w toku oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, że przepisy te wymagają w każdym przypadku przy zamierzeniu prowadzenia żłobka w budynku mieszkalnym jednorodzinnym konieczności zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania na ten cel. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności należy odróżnić błędną wykładnię przepisu od jego niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Za pomocą omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie dąży do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano bowiem, że rolą Sądu było zweryfikowanie, czy organy nadzoru budowlanego uznały w sposób prawidłowy, że do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "w tym konkretnym przypadku doszło". Zacytowano również fragment wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10, w którym NSA wskazał, że "wydaje się oczywiste, iż prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2". Należy jednak zauważyć, że w ww. wyroku NSA wskazał również, że to, "czy (...) w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania". Z wyroku tego wynika, że w każdym przypadku podjęcia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalności opiekuńczo - wychowawczej należy indywidualnie badać, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazać należy, że również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku NSA wyjaśnił, że "w każdej sprawie dotyczącej przewidywanego używania lokalu mieszkalnego w celu prowadzenia żłobka lub w przypadku odpowiedniej zmiany sposobu użytkowania należy każdorazowo zbadać okoliczności faktyczne i w ich kontekście ocenić obowiązek dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego". Kwestią sporną w istocie jest zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w określonym stanie faktycznym, nie zaś jego rozumienie. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji mylnie odczytywał jego znaczenie. Istotą sprawy była kwestia, czy w tym konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, a więc Sąd I instancji odnosił treść ww. przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie skonstruowano zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania, za pomocą którego możliwe byłoby zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zaakceptowane przez Sąd ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wraz ze wskazaniem przepisów procedury administracyjnej, których naruszenia w ocenie skarżącej kasacyjnie dopuścił się organ. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.