III SA/Gl 472/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. Z., H. S., B. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie czynszów regulowanych postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. UZASADNIENIE Pismem z 17 maja 2023 r. E. Z., H. S. i B. S. (dalej strona skarżąca, skarżące) wniosły skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z 28 kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, za najem socjalny lokali i pomieszczeń tymczasowych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne w zakresie załącznika do zarządzenia "Czynniki różnicowania stawek czynszu za 1 metr kwadratowy powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych", to jest § 9 ust. 2-4 (dalej zarządzenie). Skarżące zarzuciły naruszenie: • art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r, nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP) poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa uznając, iż wykwaterowanie z lokali mieszkalnych pozostających w byłym zasobie S sp. z o. o. w K. mieszkańców budynku położonego w K. przy ul. [...] uwolniło najemców od obowiązku płacenia tzw. "czynnika wyrównawczego"; • art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Prezydenta Miasta K. ustawowej granicy płynącej z zapisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej ustawa o ochronie praw lokatorów) oraz ustalenie stawki czynszu, która nie znajduje ustawowego uzasadnienia w zakresie tzw. "czynnika wyrównawczego"; • art. 39 ustawy. o ochronie praw lokatorów poprzez wskazywanie na pojęcie "czynsz wolny", które ustawodawca uchylił z porządku prawnego; • art 7 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez ustalenie elementów stawki czynszu, która nie znajduje ustawowego uzasadnienia i narzucenie na najemców przejętego przez miasto K. zasobu S Sp. z o.o. obowiązku płacenia tzw. "czynnika wyrównawczego", którego wartość stanowi różnicę pomiędzy stawką czynszu obowiązującą w umowie najmu lokalu a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta K.; tak ustalony składnik czynszu jest w ocenie skarżących poza wartością użytkową lokalu. W uzasadnieniu wyjaśniły, że czynsz najmu dla lokalu gminnego, z którego korzystają regulowany jest przez obecnie obowiązujący akt prawa miejscowego w postaci zaskarżonego oraz uchwałę Rady Miasta K. z 25 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025. Czynsz najmu podzielony jest na dwie części tj. czynnik wyrównawczy w stawce 5,2 zł za m2 oraz 6,33 zł za m2 jako stawka czynszu podstawowego. Wskazały, że w § 9 ust. 2 i ust. 3 zarządzenia zapisano: "2. W stawce czynszu w umowach najmu lokalu mieszkalnego o czynszu wolnym, zawartych przed nabyciem lokalu do mieszkaniowego zasobu miasta K. uwzględniony jest czynnik wyrównawczy, którego wartość stanowi różnicę pomiędzy stawką czynszu obowiązującą w umowie najmu lokalu, a stawką czynszu ustaloną zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z uwzględnieniem czynników podwyższających łub obniżających, określonych w § 1. 3. Ustalona stawka czynszu zgodnie z ust. 2 nie ulega zmianie (uwzględnia czynnik wyrównawczy) przy zamianie lokalu mieszkalnego w ramach tego samego zasobu, przyjętego do zarządzania przez jednostką organizacyjną na podstawie odrębnych umów podpisanych z podmiotami zewnętrznymi." Natomiast pojęcie czynszu wolnego nie obowiązuje w polskim porządku prawnym od dnia 10 lipca 2001 r. Zgodnie z treścią art.26b wskazanej ustawy, która utraciła swój byt prawny, najemcy lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielni mieszkaniowych, opłacają czynsz w wysokości odpowiadającej kosztom eksploatacji i remontów ponoszonych przez członków spółdzielni. Czynsz ten nie jest czynszem wolnym. Wprawdzie przed przejęciem budynku, w którym najmujemy mieszkanie, budynek administrowany był przez podmiot, który stanowił spółkę mieszkaniową, niemniej zbliżoną do zasad spółdzielni mieszkaniowej. W ocenie skarżących czynsz wolny obejmował jedynie podmioty o charakterze prywatnym, natomiast przejęty przez Miasto K. zasób nigdy nie był zasobem o charakterze prywatnym w takim rozumieniu, iż czynsze, które dyktowano najemcom miały charakter czynszu wolnego. Zaznaczenia wymaga, iż pierwotnie lokale te stanowiły lokale zakładowe, które zamiast przejść ręce ich najemców w drodze prawa pierwokupu, zostały przejęte jako aport do spółek mieszkaniowych. Umowy najmu, które były podpisywane z poprzednikiem prawnymi Miasta K. tj. S Sp. z 0.0. w K. pochodziły z okresu czerwiec 2017 r., wówczas zgodnie z zapisami §9 tej umowy najemcy byli obciążeni czynszem najmu w kwocie 10,83 zł. W 2017 r. wysokość wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla Miasta K. wynosiła kwotę 4.414 zł, a zatem za 1 m2 była to kwota 11,03 zł. Tym samym wszyscy najemcy stawkę czynszu dyktowaną zawsze mieli w oparciu o wskazany wskaźnik zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. ustawy o ochronie praw lokatorów, a w szczególności art. 8a ust. 4, zgodnie z którym podwyżka w wyniku której wysokość czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w skali roku przekroczy albo następuje z poziomu wyższego niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w ust. 4a albo w ust. 4e. Najem w zasobie S Sp. z 0.0. w K. nigdy nie przekroczył 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Jeżeli zatem rozumieć "czynsz wolny", jako czynsz rynkowy, to S Sp. z 0.0. w K. nigdy nie obciążała skarżących stawką najmu, która by wykraczała poza cytowaną ustawę. Zaskarżone zarządzenie nie przystaje do obecnej ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie "czynszu wolnego". Zapewne zapisy te były powielane przez kolejne lata, bez uwzględnienia faktu, iż obecnie obowiązujący porządek prawny nie zna pojęcia czynszu wolnego. Zostały tym samym obciążone tzw. "czynnikiem wyrównawczym" na mocy prawa miejscowego, które w ocenie skarżących narusza zasadę równości w zakresie traktowania innych najemców lokali gminnych w ten samej sytuacji prawnej, tj. w zakresie w jakim najemcy tego samego zasobu S Sp. z 0.0. w K., po wykwaterowaniu ich do innych lokali gminnych zostali uwolnieni od obowiązku płacenia tzw. czynnika wyrównawczego. Zaskarżone zarządzenie wprowadziło podstawową stawkę za 1m2 lokalu gminnego na kwotę 3 zł. Dla budynku położonego w K. przy ul. [...] zastosowano zniżki lub zwyżki w trybie art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Tym samym dla budynku, w którym posiadają najmowane mieszkanie zwyżki przedstawiają się następująco: - strefa II 2% - instalacja CO 20 % - instalacja gazowa 20% - łazienka i WC 40% - domofon 4% - Grupa VI Budynków 25%. Tym samym łącznie zwyżki stanowią 111%, a zatem dla całego budynku od 1 m2 czynsz to kwota 6,33 zł za 1 m2. Do tego, w trybie wyżej wskazanego zarządzenia są obciążone każdego miesiąca dodatkową opłatą do czynszu, którą Prezydent K. w zaskarżonym zarządzeniu nazwał "czynnik wyrównawczy" w wysokości 5,2 zł za 1 m2. Sumując - dla bloku skarżących stawka za czynsz najmu lokalu komunalnego wynosi kwotę 11,53 zł. Podniosły, iż uznanie wykwaterowania z lokali mieszkalnych pozostających w byłym zasobie S Sp. z o.o. w K. mieszkańców budynku położonego w K. przy ul. [...] uwolniło najemców od obowiązku płacenia tzw. "czynnika wyrównawczego" wskazanego w § 9 ust. 2-4 załącznika do zarządzenia, podczas gdy pozostali najemcy, którzy w dalszym ciągu najmują lokale mieszkalne w byłym zasobie S Sp. z 0.0. w K., przejętym przez Miasto K., będąc w tożsamej sytuacji prawnej są obciążani dodatkową kwotą w czynszu najmu w postaci "czynnika wyrównawczego", gdyż z ust. 3 przepisu wynika, iż ustalona stawka czynszu zgodnie z ust. 2 nie ulega zmianie (uwzględnia czynnik wyrównawczy) przy zamianie lokalu mieszkalnego w ramach tego samego zasobu, przyjętego do zarządzania przez jednostką organizacyjną na podstawie odrębnych umów podpisanych z podmiotami zewnętrznymi, a zatem najemcy wykwaterowani z zasobu S Sp. z o.o. w K. do innego mieszkania w zasobach Miasta K. (poza zasobem S Sp. z o.o. w K.) nie są zobligowani do płacenia tzw. czynnika wyrównawczego, narusza zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreśliły, że ich zdaniem Prezydent Miasta K. przekroczył swoje uprawnienia. Skarżące wniosły o stwierdzenie niezgodności z prawem w/w zarządzenia. W odpowiedzi na skargę z 16 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta K. (dalej organ administracji, organ) wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek, gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie. Pismem z 26 czerwca 2023 r. skarżące wniosły o uwzględnienie w toku postepowania, iż skarga na wskazane powyżej zarządzenie oraz na uchwałę Rady Miasta K. z 25 listopada 2021 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025 dotyczą tożsamego problemu tzw. czynnika wyrównawczego, stosowanego w polityce mieszkaniowej miasta K.. Wskazały, że już po zainicjowaniu przez nie postępowania skargowego, rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 czerwca 2023 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia w części dotyczącej § 1 ust. 1 zarządzenia wraz z załącznikiem do zarządzenia oraz § 4 zdanie drugie zarządzenia, jako sprzecznego z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 zez zm.) oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 169 Konstytucji RP. Wojewoda [...] uchylił część zarządzenia, która wprowadzała czynniki różnicowania stawek czynszu i z której wynikało, iż stawka czynszu ulega podwyższeniu ze względu na czynnik wyrównawczy dla lokalu oddanego w najem ze stawką czynszu wolnego ustaloną prze poprzednika wynajmującego lokal mieszkalny. Podkreśliły, że w ramach gromadzenia materiału dowodowego do sprawy ustaliły, że po przejęciu przez miasto K. zasobu S sp. z o.o. w K., na dzień 29 marca 2023 r. istniało 67 pustostanów, z czego dwa pustostany to budynek, w którym posiadają swoje mieszkania, zaopatrzony w centralne ogrzewanie, luksus w lokalach administrowanych przez Gminę K.. Od marca 2022 r. lokale te pozostają puste, a nic nie stoi na przeszkodzie, aby to zmienić, szczególnie, że na ten moment to skarżące są obciążane czynnikiem wyrównawczym za zakup przez miasto K. tych lokali. Czynnik wyrównawczy bowiem niejako jest przy mieszkaniu, a nie lokatorze. Stąd wyrażane oburzenie w zakresie braku obciążania płaceniem czynnika wyrównawczego lokatorów z wykwaterowanego budynku przy ul. [...]. Poinformowały o tym, że pełnomocnik [...] w K. w ich imieniu zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miasta o wyjaśnienie podstaw prawnych obciążania czynnikiem wyrównawczym lokatorów. Wskazały na ich zdaniem konieczność korekty polityki mieszkaniowej miasta K.. Pismem z 6 lipca 2023 r. pełnomocnik organu administracji przekazał wspomniane powyżej rozstrzygnięcie Wojewody [...] z 9 czerwca 2023 r. wskazując, iż nie będzie ono przez organ zaskarżane. Pismem z 11 sierpnia 2023 r. skarżące wniosły replikę na odpowiedź na skargę organu administracji. Wskazały m.in., iż ich zdaniem zaskarżone zarządzenie różnicuje obywateli i nie zapewnia ich równego traktowania. Podjęcie uchwały Rady Miasta K. nr [...] w sprawie ustalenia bonifikat w budynkach nabytych od S sp. z o.o. w K. nie zmienia regulacji w uchwale Rady Miasta K. z 25 listopada 2023 r., nr [...], gdzie w § 15 wprowadzono zasadę nietworzenia kolejnych wspólnot mieszkaniowych z udziałem miasta K.. Tym samym za pewnik należy uznać, iż w żadnym z przejętych budynków nie uda się uzyskać 100% woli wykupu mieszkań, a zatem iluzoryczna staje się deklaracja miasta o woli odsprzedaży lokali nawet z większą bonifikatą. Brak jest również konkretnych działań w przedmiocie rozpoczęcia procedury wykupu lokali ze strony miasta K., natomiast skarżące są każdego miesiąca obciążane kolejnym czynnikiem wyrównawczym. Dodatkowo wskazały, że uchwała Rady Miasta K. [...] została podjęta 25 listopada 2021, a zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. nr [...] pochodzi z 28 kwietnia 2023 r. i stanowi załącznik do uchwały Rady Miasta K. z 27 kwietnia 2017 r., nr [...]. W ich opinii brak jest przepisów wykonawczych do uchwały [...], a dodatkowo Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym wskazanym powyżej stwierdził w części nieważność zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo wyjaśniły, iż w ich przekonaniu tzw. czynnik wyrównawczy, narzucony przez miasto K. stoi w sprzeczności z ustawą o ochronie praw lokatorów, bowiem miasto odwołuje się do umowy najmu, łączącej skarżące z poprzednikiem prawnym. Ten element czynszu wykracza poza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Miasto K. wskazuje opisowo w jaki sposób należy wyliczać ów czynnik, jednak nie jest to konkretna kwota, co ich zdaniem jest sprzeczne z zasadami polityki mieszkaniowej, która powinna być dla najemcy ustawowa, a nie umowna. Dodatkowo wskazały na zły stan techniczny budynków. Pismem z 9 października 2023 r. pełnomocnik organu administracji odniósł się do pisma skarżących wyjaśniając m.in. kwestię braku możliwości uzyskania woli wykupu przez wszystkich najemców w budynkach przy ulicach [...], [...] oraz ul. [...]. Poinformował również o rozważaniu wprowadzenia zmian do przepisów uchwały Rady Miasta K. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta K. na lata 2021-2025. Wskazał, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. pozostaje aktualne w zakresie, w jakim Wojewoda [...] powołanym powyżej rozstrzygnięciem nadzorczym nie stwierdził nieważności jego przepisów. Dodatkowo wyjaśnił, iż rozważane były zmiany do uchwały Rady Miasta K. dotyczącej Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta, które spowodowałyby "zamrożenie" stawek czynszu, jednakże działania w tym zakresie zostały wstrzymane do czasu rozpatrzenia prze WSA w Gliwicach skargi osób fizycznych oraz skargi Wojewody [...] dotyczących zapisów ww. Programu. Kolejnym pismem z 23 października 2023 r. skarżące odniosły się do pisma pełnomocnika organu administracji, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z 16 listopada 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o uczestnictwo w rozprawie zdalnej poza budynkiem sądu, jednocześnie odnosząc się do ostatnio wymienionego pisma skarżących. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 9 czerwca 2023 r., którym stwierdzono nieważność zaskarżonych zapisów, a to spowodowało bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Rozprawa w niniejszej sprawie odbyła się 22 listopada 2023 r. Pismem z 24 listopada 2023 r. skarżące przedstawiły ostateczne stanowisko oraz doprecyzowały przyczyny zaskarżenia. Pismem z 1 grudnia 2023 r. organ administracji poinformował tut. Sąd, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 9 czerwca 2023 r., nr [...] nie zostało zaskarżone i jest prawomocne. Dodatkowo zgodnie z wezwaniem tut. Sądu nadesłano odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta K. udzieloną Rzecznikowi Praw Obywatelskich w odpowiedzi na pismo z 12 maja 2023 r., nr [...]. 6 grudnia 2023 r. odbyło się ogłoszenie orzeczenia. Publikacja orzeczenie została odroczona na dzień 11 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i [...] organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Natomiast zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy mogącej być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania orzeczenia. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (por. np. postanowienia: NSA z 21 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1259/06, NSA z 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 502/09, WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r, sygn. akt III SA/Kr 636/21, WSA W Bydgoszczy z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 980/16). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było zarządzenie Prezydenta Miasta K. z 28 kwietnia 2021 r., nr 1608/21 w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, za najem socjalny lokali i pomieszczeń tymczasowych stanowiących mieszkaniowy zasób miasta K., zarządzanych przez jego jednostki organizacyjne. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 czerwca 2023 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność zaskarżonych zapisów zarządzenia w części określonej w § 1 ust. 2 i § 4 zd. drugie zarządzenia oraz w załączniku do zarządzenia z uwagi na istotne naruszenie prawa, niemogące być akceptowanym w demokratycznym państwie prawa. Bowiem wydanie przez Prezydenta Miasta K. kwestionowanego zarządzenia jest niedopuszczalnym wkroczeniem w kompetencje Rady Miasta i skutkuje istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 i art. 169 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie Wojewody nie zostało zaskarżone. Ostateczne stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w trybie nadzoru sprawia, że Sąd został pozbawiony przedmiotu kontroli, co czyni postępowanie sądowe w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, dając podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji postanowienia.