I OSK 1784/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., P. J. i E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 450/21 w sprawie ze skargi J. J., P. J. i E. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek z tytułu wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 450/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J., P. J. i E. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odsetek z tytułu wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Nieruchomość ozn. jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, położona w obrębie [...], jedn. ewid. [...], decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna 25 maja 2020 r. na mocy decyzji Ministra Rozwoju, który częściowo uchylił ww. decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 446.489,20 zł za prawo własności opisanej wyżej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, przeznaczonej na ww. realizację inwestycji drogowej na rzecz J. J. i E. J. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia 21 lutego 2019 r. stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 lipca 2019 r. J. J. i E. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2019 r. w części obejmującej pkt 3, tj. w zakresie zobowiązania Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działającego w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia 21 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanie się ostateczna. Minister Rozwoju decyzją z dnia 12 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. J. J. i E. J. pismem z dnia 9 lipca 2020 r. wystąpili do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o ustalenie wysokości odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, ustalonego decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. odmówił ustalenia odsetek z tytułu wypłaty odszkodowania, ustalonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2019 r. J. J. i E. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. J. J. i E. J. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1) art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 2) art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego E. J., a z uwagi na fakt, że spadkobiercy zmarłego poprali złożoną przez niego skargę, Sąd postanowił podjąć postępowanie sądowe z ich udziałem. Oddalając skargę Sąd stanął natomiast na stanowisku, że jeśli decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia 25 czerwca 2019 r. nie była ostateczna to organ odszkodowawczy zasadnie zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody o zezwoleniu stanie się ostateczna. Zdaniem Sądu, skoro zatem decyzja odszkodowawcza wydana przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 25 czerwca 2019 r. zobowiązywała do wypłaty na rzecz uprawnionych ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna a odszkodowanie wypłacono w dniu 8 czerwca 2020 r. zaś zaliczkę 7 sierpnia 2019 r., to wypłata nastąpiła w terminie wskazanym w decyzji ustalającej odszkodowanie i zobowiązującej do jego zapłaty. Powyższe zaś przesądza o braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zapłatę odsetek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "u.g.n." w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), zwanej dalej "specustawą drogową" z uwagi na jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w sytuacji gdy na podstawie specustawy drogowej wydano decyzję ustalającą odszkodowanie, jego zapłata następuje z chwilą uzyskania przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji celu publicznego waloru ostateczności, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że skoro decyzja odszkodowawcza jest decyzją odrębną od decyzji ZRID to jego wypłata następuje w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna. W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2.214 zł. Ponadto J. J., P. J. i E. W. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to zawężenie granic kontroli instancyjnej do podstaw kasacyjnych i zarzutów przedstawionych na ich uzasadnienie. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to naruszenie przepisów postępowania, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacja została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, tym samym nie są kwestionowane ustalenia faktyczne w sprawie. W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy na podstawie specustawy drogowej wydano decyzję ustalającą odszkodowanie jego zapłata następuje z chwilą uzyskania przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (decyzja ZRID) ostateczności, podczas gdy prawidłowa wykładania powinna prowadzić do wniosku, że skoro decyzja odszkodowawcza jest decyzją odrębną od decyzji ZRID to jego wypłata następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 132 ust. 1a u.g.n stanowi, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, z kolei zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Istota sporu powstała zatem na tle relacji jakie zachodzą pomiędzy dwiema wymienionymi ustawami w zakresie regulacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do tak zdefiniowanego zarzutu kasacyjnego należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, to odesłanie do odpowiedniego stosowania wskazuje, że przede wszystkim nie można pominąć przepisów dotyczących odszkodowania, które zawarte są w specustawie drogowej. Stąd też, aby ustalić relacje jakie zachodzą pomiędzy przepisami specustawy drogowej dotyczącymi odszkodowania a przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi odszkodowania nie można rozważań tych ograniczyć do dwóch powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, ale należy uwzględnić całość regulacji dotyczącej odszkodowania. Rozważania należy rozpocząć od specustawy drogowej, a konkretnie od art. 12, który w ust. 4b wprowadza podstawową zasadę, zgodnie z którą "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna". Tym samym zasadą jest, że ustalenie odszkodowania następuje dopiero wówczas gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, w konsekwencji gdy dochodzi do wypłaty odszkodowania to nie tylko decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania jest ostateczna, ale ostateczna jest również decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika jednoznacznie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Od zasady wynikającej z art. 12 ust. 4b, czyli zasady, że ustalenie odszkodowania następuję w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna ustawodawca przewidział wyjątek uregulowany w art. 12 ust. 4g, zgodnie z którym, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z powołanego art. 12 ust. 4g, ustalenie odszkodowania może nastąpić przed dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie ostateczna, jeżeli decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W takim przypadku może znaleźć zastosowanie art. 12 ust. 5a, zgodnie z którym, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z treści powołanego art. 12 ust. 5a jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy decyzja o realizacji inwestycji drogowej nie jest jeszcze ostateczna, ale został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, wówczas i to tylko na wniosek osoby uprawnionej może być wypłacona zaliczka na poczet odszkodowania, której wysokość wynosi 70% odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5b osoba, której wypłacono zaliczkę, lub jej spadkobiercy są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność. Dodać należy, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna wówczas osoba uprawniona do odszkodowania, która otrzymała zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania otrzyma pozostałe 30% odszkodowania. Zawarte zatem w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odesłanie, zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami należy stosować w taki sposób, który nie pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniami zawartymi w specustawie drogowej, w tym między innymi w art. 12 ust. 4b, ust. 4g, ust. 5a, o których wyżej była mowa. Tak też należy interpretować wynikające z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Z odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do odpowiedniego stosowania między innymi art. 132 ust. 1a u.g.n. wynika, że w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast z powyższego odesłania nie można wyprowadzać wniosku, że dla obowiązku zapłaty odszkodowania nie ma prawnego znaczenia, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, taki wniosek byłby sprzeczny z powołanymi między innymi art. 12 ust. 4b, ust. 4g i ust. 5a specustawy drogowej. Na marginesie sprawy zauważyć należy, że również art. 132 u.g.n. w ust. 1b zawiera rozwiązanie podobne do rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Mianowicie zgodnie z art. 132 ust. 1b u.g.n., w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki. Powyższe rozwiązanie dodatkowo wskazuje, że również na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikająca z art. 132 ust. 1a zasada, że w sprawach w których wydano odrębną decyzję odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna nie oznacza, że nie ma prawnego znaczenia, czy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie zastosowany został art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, zgodnie z którym ustalenie odszkodowania może nastąpić przed dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie ostateczna, jeżeli decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zgodnie z którym, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast pozostała kwota odszkodowania w wysokości 30% została wypłacona w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Stąd w okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze całościową regulację zawartą w specustawie drogowej dotyczącą odszkodowania, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej (zawierający odesłanie do odpowiedniego stosowania u.g.n.) w zw. z art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym, w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna jest niezasadny. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.