II SA/Kr 1109/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/136/2024 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej B. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nr SKO.OŚ/4170/136/2024 z dnia 7 czerwca 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 4 marca 2024 r., znak [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Na opisanej powyżej działce została zainstalowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, a rozpoczęcie jej eksploatacji nastąpiło w roku 2007. Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek obejmujący ponowne jej zdaniem zgłoszenie instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko - przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu w zakresie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lutego 2024 r. nr [...] odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści, a postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzją Prezydenta z dnia 4 marca 2024 r. orzeczono o wniesieniu sprzeciwu względem zgłoszenia przydomowej oczyszczalni, gdyż zdaniem organu instalacja objęta zgłoszeniem nie spełnia wymogów określonych w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54). W odwołaniu wyjaśniono, że użytkowana oczyszczalnia została legalnie wybudowana w roku 2007, spełniała i spełnia wszelkie wymogi ochrony środowiska. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odwołująca uważa, że nie jest zobowiązana do przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej i zaprzestania użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej zgodnie z prawem. W ocenie odwołującej się organ bezpodstawnie powołuje się w swoim rozstrzygnięciu na wskazany przepis, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ponowne zgłoszenie legalnie działającej oczyszczalni, a nie odmowa przyłączenia się do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył art. 152 oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdził, że w świetle ww. przepisów każda instalacja podlegająca zgłoszeniu powinna być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym m.in. z ustawą z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Art. 5 ust. 2 tej ustawy zakłada natomiast legalność i zgodność z obowiązującymi normami funkcjonującej instalacji do oczyszczania ścieków, podczas gdy przedmiotowa oczyszczalnia jest eksploatowana de facto nielegalnie, nie została bowiem zgodnie z art. 152 ustawy należycie zgłoszona przed jej eksploatacją, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej. Kolegium podkreśliło, że tryb zgłoszeniowy, o którym mowa w ww. przepisie jest postępowaniem niezależnym od postępowania prowadzonego w zakresie zgłoszenia budowy, a brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie determinuje obligatoryjnej zgody na eksploatację obiektu. W opinii organu skarżąca myli te dwa tryby, a zgłoszenia dokonała wyłącznie do organu budowlanego. W tej sytuacji, nie można uznać, że dana nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, o której mowa w ww. przepisie, a w efekcie przedmiotowe zgłoszenie rozpatrywać należy w taki sposób, jakby dana instalacja była obiektem nowym. Organ winien zatem uwzględnić, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach właściciel nieruchomości w obecnym stanie faktycznym ma obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a konsekwencją tego powinno być zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji. Odwołująca się podnosi, że zainstalowana przydomowa oczyszczalnia jest oczyszczalnią spełniającą standardy i wymogi konieczne dla tego rodzaju urządzeń, przedkładając dokumentację techniczno-ruchową tego urządzenia. Wobec jednak brzmienia art. 152 w zw. z art. 76 ustawy o ochronie środowiska organ I instancji zasadnie złożył sprzeciw wobec zgłoszenia do użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji możliwego przyłączenia jej do kanalizacji sanitarnej. Skarżąca nie wykazała, że oczyszczalnia spełnia wymogi określone w odrębnych przepisach przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej, bowiem nie została dopuszczona do użytkowania przed zrealizowaniem tej sieci. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że okoliczność naruszenia wymogu zgłoszenia instalacji w określonym terminie nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu, przy czym art. 152 ust. 4a pkt 1 Prawa ochrony środowiska dotyczy jedynie dopuszczenia do użytkowania określonej instalacji, a więc nie odnosi się do instalacji już funkcjonujących. W przedmiotowej sprawie jest to natomiast brak zrealizowania przepisu art. 5 ustawy o czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do zarzutu, że zgłoszenie dotyczy eksploatowanej od blisko 20 lat przydomowej oczyszczalni ścieków, Kolegium wyjaśniło, że na mocy art. 152 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska instalację objętą obowiązkiem zgłoszenia w okresie, gdy jest już ona eksploatowana, prowadzący ją jest obowiązany zgłosić w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym została ona objęta tym obowiązkiem, a przepis ten obowiązywał w momencie rozpoczęcia eksploatacji oczyszczalni. Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że strona w toku postępowania nie wykazała, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania ochrony środowiska, którymi są "wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko", czyli w przedmiotowej sprawie przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów procesowych i materialnych, tj.: 1) art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 15 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a wydając swoje rozstrzygnięcie nie odniósł się do zarzutów i argumentacji zawartych w odwołaniu, natomiast bezkrytycznie i bezrefleksyjnie powielił wywód zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K., przez co doszło do obrazy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez brak powołania dokładnej podstawy prawnej sprzeciwu, sytuującej się w przepisach prawa materialnego i wyłącznie ogólne odwołanie do art. 76 ust. 2 lub nawet tylko do art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy art. 76 ust. 2 składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego (punktów), w których poprzez odesłanie z art. 152 ust. 4a ustawodawca wskazuje na dwie różne przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków; 3) art. 152 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zgłoszenie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków pomimo, że brak było ku temu podstaw normatywnych wynikających z art. 152 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przewidzianych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2024, poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54). Poza sporem pozostaje, że przydomowa oczyszczalnia ścieków w świetle art. 152 ust. 1 ustawy stanowi instalację podlegającą zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, co wynika z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1510). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jej eksploatacji. Do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (ust. 4). Z ust. 4a wynika, że sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 wymaganiami ochrony środowiska są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. W przedmiotowej sprawie pierwszą kwestią sporną jest to, czy skarżąca przystąpiła do eksploatacji oczyszczalni ścieków bez wcześniejszego zgłoszenia, o którym mowa w cyt. art. 152 ust. 1. Skarżąca twierdzi, że dokonała koniecznego zgłoszenia, nie dysponuje jednak na to odpowiednim dowodem. Zdaniem organu, zgłoszenie takie nie zostało dokonane, a skarżąca myli dwa tryby postępowania – zgłoszenie środowiskowe oraz budowlane. Nawet, jeżeli uznać, że zgłoszenie środowiskowe nie zostało dokonane przed przystąpieniem do eksploatacji oczyszczalni, to nie zmienia oceny Sądu, że sprzeciw zgłoszono z naruszeniem zacytowanych powyżej przepisów. Z brzmienia art. 152 ust. 3 ustawy wynika jednoznacznie, że zgłoszenia należy dokonać przed rozpoczęciem eksploatacji przydomowej oczyszczalni. Ustawa reguluje też konsekwencje braku zgłoszenia instalacji. Otóż zgodnie z art. 367 ust. 1 pkt 3 ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji, przy czym jest to decyzja uznaniowa i nie przekreśla możliwości korzystania w przyszłości z niezgłoszonej instalacji, lecz otwiera drogę do jej zbadania pod kątem środowiskowym i wezwania do usunięcia ewentualnych naruszeń. Inną konsekwencją naruszenia obowiązku wynikającego z art. 152 ust. 3 jest odpowiedzialność finansowa za wykroczenie (art. 342 ust. 1). Z przepisów ustawowych wynika zatem jednoznacznie, że pomimo braku zgłoszenia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni, istnieje następnie możliwość usunięcia tego naruszenia i w pełni legalnego korzystania z tej instalacji, o ile spełnia ona normy emisyjne. Tymczasem zdaniem organów, fakt braku zgłoszenia oczyszczalni przed przystąpieniem do jej eksploatacji jest równoznaczny z niespełnieniem wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2, co warunkuje konieczność zgłoszenia sprzeciwu i definitywnie przekreśla możliwość korzystania z takiej oczyszczalni. Takie rozumowanie jest nad wyraz formalistyczne i prowadzi do sytuacji sprzecznej z celem ustawy, jakim jest ochrona środowiska. Nie jest też w pełni spójne z treścią art. 152 ust. 4a cyt. ustawy. Po pierwsze z art. 152 ust. 4a wynika, że podstawą zgłoszenia sprzeciwu jest negatywny wynik analizy badanej instalacji pod względem merytorycznym. Sprzeciw jest zgłaszany, gdy dochodziłoby do przekroczenia standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska, bądź gdyby nie wykonano wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko lub odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Z powyższego wynika zdaniem Sądu wyraźnie, że tylko kwestie merytoryczne, związane ze stwierdzonymi uchybieniami, które zagrażają środowisku, uzasadniają zgłoszenie sprzeciwu względem zgłoszonej instalacji. Nie są natomiast podstawą zgłoszenia takiego sprzeciwu kwestie formalne, do których niewątpliwie należy zachowanie terminu zgłoszenia. Powyższy pogląd został już wcześniej wyrażony w orzecznictwie. W jednym z wyroków NSA wskazano, że sprzeciw wnosi się z powodu niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia, w tym polegające na wybudowaniu jej bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (wyrok NSA z 28.05.2020 r., sygn. akt II OSK 1793/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska, którego wyrazem jest zaskarżona decyzja, prowadzi do tego, że brak zgłoszenia eksploatacji przydomowej oczyszczalni, zawsze skutkowałby uniemożliwieniem korzystania z tej instalacji, nawet w sytuacji, gdyby oczyszczalnia ta spełniała wszelkie normy środowiskowe i w razie jej zgłoszenia w terminie – nie podlegałaby sprzeciwowi organu. W opinii Sądu takie podejście jest nielogiczne i sprzeczne z celem ustawy. Można w tym miejscu w drodze analogii odnieść się do uregulowań prawnobudowlanych, które nie przewidują tak daleko idących sankcji względem obiektów budowlanych, wzniesionych bez wymaganych prawem zgłoszeń, a nawet pozwoleń na budowę i które nawet w takich przypadkach dopuszczają legalizację budowy, o ile spełnia ona warunki zawarte w przepisach budowlanych. Podsumowując, w opinii Sądu, stwierdzenie, że zgłoszenie instalacji zostało dokonane z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 152 ust. 3 cyt. ustawy, nie stanowi samodzielnej podstawy do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 i nie zwalnia organu od zbadania, czy instalacja spełnia wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Przepis ten traktuje bowiem wyłącznie o technicznych warunkach zgłaszanych instalacji, a nie o formalnej poprawności zgłoszenia. Podstawą zgłoszenia sprzeciwu nie może być także wskazywana przez organ możliwość podłączenia do nowo powstałej sieci kanalizacyjnej. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.) wynika obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Na wstępie należy wskazać, że organ odwrotnie zastosował analizowane przez siebie przepisy. Otóż stwierdził, że wynikający z art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej stanowi przesłankę zgłoszenia sprzeciwu, podczas gdy to wynik weryfikacji środowiskowej stanowi przesłankę nałożenia obowiązku z art. 5 ust. 2. Jak słusznie zarzuciła skarżąca, niniejsze postępowanie jest etapem wstępnym do ewentualnego nałożenia na nią obowiązku przyłączenia się do kanalizacji, a jego wynik będzie rzutował na uaktualnienie tego obowiązku, a nie na odwrót. Tak, czy inaczej, sensem art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości jest zapewnienie prawidłowego odprowadzania ścieków, które nie zagrażałoby środowisku. Dlatego właściciele nieruchomości, którzy przed powstaniem kanalizacji zbudowali przydomową oczyszczalnię, są z obowiązku przyłączenia do nowo powstałej sieci zwolnieni. Oczywiście zwolnienie to dotyczy wyłącznie właścicieli prawidłowych instalacji, które – jak mówi ustawa – spełniają wymagania w określonych przepisach. Chodzi tu jednak zdaniem Sądu o wymagania techniczne dla danej instalacji, zapewniające jej prawidłowe funkcjonowanie, a nie o warunki formalnie dot. m.in. terminu zgłoszenia. Należy w tym miejscu zauważyć, że formalistyczne podejście organu zrównuje sytuację osób, które przed powstaniem kanalizacji nie zadbały o prawidłowe odprowadzanie ścieków z sytuacją osób, które zainwestowały w spełniającą wszelkie normy oczyszczalnię przydomową lecz nie zgłosiły tej kanalizacji przed rozpoczęciem jej eksploatacji. Sądowi znane jest orzecznictwo, które opowiada się za obowiązkiem skanalizowania nieruchomości posiadających przydomową oczyszczalnię, która na skutek braku zgłoszenia nie została poddana żadnej weryfikacji ze strony organu ochrony środowiska (por. wyroki NSA z 3 września 2024 r. III OSK 2881/22 , z 25 września 2019 r. II OSK 1417/18 i z 22 czerwca 2020 r. II OSK 101/20). Powołane powyżej przepisy Prawa ochrony środowiska, w tym art. 367 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, nie wykluczają jednak przeprowadzenia adekwatnej kontroli emisyjnej w przypadku, gdy zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem terminu, lecz dopuszczają tą weryfikację nawet razie braku tego zgłoszenia. Jeżeli zatem właściciel nieruchomości w ogóle nie zadbał o kontrolę pracującej oczyszczalni, może liczyć się z obowiązkiem przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się jednak ewidentnie przeprowadzenia kontroli środowiskowej swojej instalacji, a organ przeprowadzenia tej kontroli de facto odmówił, opierając się wyłącznie na formalnej przesłance naruszenia terminu do zgłoszenia oczyszczalni oraz na brzmieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Tymczasem ten ostatni przepis nie mieści się w przesłankach wymienionych w art. 152 ust. 4a pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Uregulowanego tam obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nie sposób bowiem traktować jako jednego z "wymagań ochrony środowiska", będącego przesłanką wniesienia sprzeciwu. Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 152 ust. 4a pkt 2 Prawa ochrony środowiska, organy obu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni tego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.