I SAB/Sz 8/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.),, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi U. G. [...] S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. na rzecz strony skarżącej U. G. [...] S kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE U. S. (dalej: "skarżąca") złożyła do tutejszego sądu w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, 4) przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2) art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: "u.d.i.p." w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że 19 czerwca 2023 r. złożyła w formie elektronicznej (wiadomość e-mailowa) wniosek do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - umowy zawartej z S. sp. z o.o. sp. K na wybudowanie drogi dojazdowej pasie drogowym "zieleń", - umowy na służebność drogową ustanowionej na rzecz S. sp. z o.o. sp. K. Skarżąca oświadczyła, że organ nie udostępnił jej wnioskowanej informacji. Do skargi dołączyła wydruk maila o wydanie informacji publicznej (k.14) oraz skierowaną do skarżącej wiadomość mailową potwierdzającą, że wiadomość skarżącej dotarła na skrzynkę e-mail Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego (k.13), którą skarżąca określiła jako potwierdzenie przyjęcia wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wiadomość skarżącej z 19 czerwca 2023 r. godz. 9.24 została zarejestrowana przez organ w dniu 19 czerwca 2023 r. pod numerem 18140. Podał, że odpowiedź w sprawie udzielona została pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] i przesłana na wskazany adres email ([...]@wp.pl) dnia 5 lipca 2023 r. Organ wyjaśnił, że dwudniowe opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi przez pracownika odpowiedzialnego za przygotowanie i przekazanie stronie odpowiedzi wynikało z pełnionego tym czasie zastępstwa w związku ze zwolnieniem lekarskim pracownika oraz kumulacją spraw. Organ wskazał nadto, że rejestracja pism wpływających odbywa się zgodnie z załącznikiem nr 1 (Instrukcja kancelaryjna) Zarządzenia Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego nr 50/2023 z dnia 17 lipca 2023 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt i instrukcji archiwalnej. Organ wyjaśnił, że otrzymana przez skarżącą wiadomość o temacie [autoresponder] informacja publiczna, jest wiadomością wygenerowaną automatycznie przez skrzynkę odbiorczą ZDiTM i nie jest równoznaczna z jej zarejestrowaniem w rejestrze pism przychodzących. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kopię wydruku wiadomości mailowej skarżącej z dnia 19 czerwca 2023 r. z pieczęcią organu potwierdzającą wpływ do organu w dniu 19.06.2023 r., pismo organu z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] oraz wydruk wiadomości mailowej organu z dnia 5 lipca 2023 r. skierowanej na adres mailowy skarżącej [...]@wp.pl przekazującej odpowiedź na pismo oznaczone jako [...] Następnie skarżąca, w piśmie procesowym z dnia 10.10.2023 r., zaprzeczyła twierdzeniom organu o przesłaniu jej odpowiedzi. Do pisma dołączyła wydruk z poczty przychodzącej na jej skrzynkę, potwierdzający, w jej ocenie, brak nadania ww. pisma przez organ na skrzynkę skarżącej. Skarżąca podniosła dalej w ww. piśmie, że brak doręczenia ww. pisma uniemożliwił jej uzupełnienie wniosku. Wskazała na prowadzoną uprzednio korespondencję z organem, tj. na pismo organu z 12 czerwca 2023 r., w którym poinformowano ją, że "zieleń", która jest działką drogową i stanowi działkę dojazdową do nowopowstałych budynków zostanie wybudowana do końca 2023 r. na podstawie umowy zawartej z deweloperem tj. S. sp. z o.o. sp. k z siedzibą w S., a o udostępnienie umowy z ww. deweloperem skarżąca wystąpiła po otrzymaniu ww. pisma. Skarżąca dołączyła do pisma kopię skierowanego do niej pisma zastępcy dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. z 12 czerwca 2023 r. nr [...] Wobec powyższego, skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie, trudno uznać, iż do przekazania informacji publicznej w sprawie zawartej umowy z konkretnie wskazanym podmiotem niezbędna jest informacja w zakresie wskazania ulicy, czy nieruchomości. Dodała, że umowa o ustanowienie służebności gruntowej z tym samym podmiotem została zidentyfikowana przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego jako informacja publiczna. Skarżąca potwierdziła, że otrzymała w dniu 25 kwietnia 2023 r. drogą mailową akt notarialny ustanawiający służebność drogową na rzecz S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S.. Odnosząc się z kolei do twierdzeń organu o wysłaniu do niej korespondencji w dniu 5 lipca 2023 r., skarżąca stwierdziła, że ryzyko ewentualnego nieodebrania przez nią wysłanej do niej korespondencji drogą mailową, skierowanej na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, obciąża organ, a nie wnioskodawcę; ciężar dowodu w tym zakresie co do zasady obciąża organ. W odpowiedzi na pismo skarżącej z 10.10.2023 r. organ wniósł do sądu pismo procesowe z dnia 10.11.2023 r. (wpływ do sądu w dniu 13.11.2023r.) i ponownie nadesłał do sądu, w załączeniu ww. pisma, treść oraz potwierdzenie wysłania drogą mailową w dniu 5 lipca 2023 r., odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 19 czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że w załączonym potwierdzeniu wskazany jest czas (godz. 8.01) oraz data (5 lipca 2023 r.) wysłania wiadomości. Zaznaczył, że w przypadku problemów z doręczeniem, serwer pocztowy automatycznie wysyła wiadomość z podaniem szczegółów i przyczyny niedoręczenia, natomiast fakt wpływu wysłanej wiadomości na adres e-mail adresata w żaden sposób nie jest potwierdzanym nadawcy, w szczególności automatycznie. Organ wyjaśnił, że w związku z wysłaniem do skarżącej korespondencji z dnia 5 lipca 2023r., nie otrzymał z serwera pocztowego informacji o braku doręczenia. Dodał, że nie żądał potwierdzenia od nadawcy otrzymania wiadomości uznając, że niezależnie od potwierdzenia, wiadomość zostaje dostarczona na skrzynkę adresata. Wskazał nadto, że skarżąca nie przesłała wydruku wiadomości, które wpłynęły do niej na skrzynkę "Spam" czy na "Wiadomości usunięte". Zwrócił również uwagę na możliwość przeniesienia otrzymanej wiadomości do folderu "Kosz", a następnie usunięcia wiadomości z tego folderu, co uniemożliwia udowodnienie otrzymania wiadomości. Dodatkowo, organ podniósł w ww. piśmie z dnia 10.11.2023 r., że skarżąca nie powoływała się we wniosku z dnia 19 czerwca 2023 r. na jakąkolwiek wcześniejszą korespondencję z organem. Wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek skarżącej została udzielona w piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. zgodnie z treścią żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02). Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że żądana informacja dotycząca umowy służebności drogowej zawartej przez organ jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Nie budzi też wątpliwości, iż Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. jako jednostka administracji samorządowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż bez wątpienia organ nie udzielił żądanej informacji w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu w dniu 19 czerwca 2023 r. podczas gdy odpowiedzi udzielono w dniu 5 lipca 2023 r., a zatem po upływie ww. 14-dniowego terminu. Już przez sam powyższy fakt organ popadł w stan bezczynności, albowiem jak już wskazano stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności. Wskazać w tym miejscu należy, że sąd uznał, iż organ udzielił informacji dla skarżącej drogą mailową w dniu 5 lipca 2023 r. Jak wynika bowiem z wydruku maila wysłanego przez organ w dniu 5 lipca 2023 r. informacja organu została wysłana na adres mailowy skarżącej, z którego pochodziło zapytanie, będący jednocześnie adresem wyraźnie wskazanym w zapytaniu. Wobec powyższego uznać należało, że odpowiedź organu została udzielona. To wnioskująca o udzielenie informacji publicznej bowiem dokonała wyboru formy korespondencji z organem. Wobec wyboru poczty elektronicznej oraz jednoznacznego wskazania adresu mailowego, organ obowiązany był do udzielenia odpowiedzi w tej właśnie formie. Wskazać należy, że dokonując wyboru takiej formy korespondencji z organem skarżąca powinna się liczyć z tym, że odpowiedź organu może być w sposób automatyczny umieszczona przez operatora jej poczty do folderu spam, bądź też innego, który nie jest folderem "odebrane". Skoro organ przedstawił wydruk ze swojej skrzynki nadawczej wiadomości wysłanej w dniu 5 lipca 2023 r., z której wynika, że do wiadomości załączony został załącznik [...], to nie sposób przyjąć, że organ wskazanej odpowiedzi nie udzielił. Słusznie zdaniem sądu organ zauważył, że nie mógł mieć wpływu na takie działania skarżącej jak usunięcie wiadomości, czy przeniesienie jej do "kosza", tym samym sam w sobie wydruk z poczty skarżącej folderu "odebrane" nie może przesądzać o tym, że organ odpowiedzi nie udzielił. Jedocześnie jednak wskazać należy, że nadanie informacji w dniu 5 lipca 2023 r. jednoznacznie wskazuje, że informacja została udzielona po ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.p.d.i.p. do jej udzielenia. Tym samym organ pozostawał w bezczynności od dnia 3 do 5 lipca 2023 r. Wobec stwierdzenia bezczynności należy przejść do oceny zasadności żądania skarżącej dotyczącego zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej. Zdaniem sądu żądanie takie nie jest uzasadnione, bowiem jak już wskazano powyżej, organ udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżącej jeszcze przed wniesieniem skargi. W tym zakresie zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, albowiem jak wskazano wcześniej, organ udzielił żadnej informacji z nieznacznym opóźnieniem, ponadto wskazał, że opóźnienie wynikało z konieczności zastępowania pracownika. Ocenić jednak należy, że brak udzielenia informacji w terminie wynikał z przyczyn tkwiących po stronie organu, skoro organ przyznał, że zapytanie w formie elektronicznej do niego wpłynęło. Jednak podkreślenia wymaga, że organ udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżącej. W konsekwencji zatem zdaniem sądu bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie nie może być uznana za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że sąd zgadza się z oceną organu co do tego, że udzielenie bardziej wyczerpującej odpowiedzi na zapytanie skarżącej nie było możliwe, skoro nie wskazała ona o jaką działkę jej chodzi, określenie przedmiotu zapytania jako pas drogowy "zieleń", jak słusznie organ uznał nie może być uznane za wystarczające i umożliwiające przekazanie przez organ żądanej umowy służebności. Organ bowiem nie powinien się domyślać, ani też poszukiwać w dotychczasowej korespondencji przedmiotu jakiego dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocenić zatem należało, że organowi w tym zakresie nie można przypisać złej woli, zwłaszcza że załatwienie wniosku skarżącego, nastąpiło niezwłocznie po fakcie powzięcia powtórnej wiadomości o złożeniu wniosku. Tym samym, w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, czy też uporczywym zaniechaniem organu. W konsekwencji sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowił rażące naruszenie prawa. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi opłatę orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.