I OSK 2176/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2719/19 w sprawie ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 października 2019 r. nr DO.1.6614.10.2018.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2719/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę K. C. i J. C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z 29 października 2019 r. nr DO.1.6614.10.2018.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. a) art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa"), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 tej ustawy zostały spełnione; b) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w zakresie władztwa publicznego i niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajętości, wskutek czego Sąd I instancji błędnie ocenił, iż zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie; c) art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona przez uprawionego geodetę jest a) dokumentem prawidłowo sporządzonym, b) dokumentem wystarczającym na zajętość nieruchomości pod drogę, pomimo, że odtworzenie faktycznego przebiegu granic na dzień 31 grudnia 1998 r. nie może stanowić wartościowego dowodu i opierać się jedynie na mapach powstałych na długo przed i po wymaganej przepisem dacie, którą dzieli 30 lat; d) art. 76 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że metryka ulicy, wykaz stanu drogi jest wystarczającym dokumentem na władanie publicznoprawne przedmiotową nieruchomością - w odniesieniu do szerokości ul. [...] przy naszej posesji; e) art. 76 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że protokół graniczny z 2000 r. wskazuje na szerokość ul. [...] znajdującej się przy działce nr [...], a działka, która w projekcie podziału nieruchomości została oznaczona nr [...] o pow. 0,0023 ha była zajęta pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r.; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał łączne zaistnienie przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki władztwa publicznego; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, albowiem przedmiotem dowodów są okoliczności mające znaczenie dla sprawy; d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy przez błędne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy zawiera dowody pozwalające na uznanie, że organy poczyniły wszystkie niezbędne ustalenia odnośnie występowania przesłanek z ww. art. 73 ust. 1 ustawy.; e) art. 133 § 1 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci metryki ulicy, z której nie wynika, jaka była szerokość ul. [...] na spornym odcinku w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r.; f) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona przez uprawnionego geodetę A. G. 9 stycznia 2017 r. pod nr KERG P. 1203.2017.59, w której nie wskazano, że część działki nr [...] (która w projekcie podziału nieruchomości została oznaczona nr [...] o pow. 0,0023 ha) była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.; g) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci oświadczenia Burmistrza C. z 27 kwietnia 2017 r. z którego wynika, że Gmina C., jako zarządca drogi, zlecała na ul. [...] m.in. prace remontowe nawierzchni, koszenie trawy poboczy oraz zimowe utrzymanie drogi w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji była ona we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r.; h) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci wykazu stanu drogi, polegające na uznaniu, że jest ono wystarczającym dowodem wykonywania władztwa publicznego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości; f) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii; Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Pismem z 10 stycznia 2025 r. uczestnik postępowania Gminy C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została w rozpoznawanej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj.: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 73 ust. 1 ustawy, a także na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 133 i 151 p.p.s.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej rozstrzygające znaczenie w sprawie miały kwestie materialnoprawne, gdyż ocena ich zasadności w bezpośredni sposób przekłada się na ocenę zarzutów procesowych. Przypomnieć należy, że Minister ww. decyzją z 29 października 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) z 24 listopada 2017 r. nr WS.IV.7533.1.7907.2013.BF stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie L., jednostce ewidencyjnej C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0023 ha, zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w [...] (pkt I) oraz odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie {...] oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 0,1323 ha (pkt II). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że konstatacja Sądu I instancji jest prawidłowa. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem właścicielami nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...] i nr [...] (wydzielonych z działki nr [...]) byli K. D. (obecnie Z.) i J. D. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Skarżący, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Była również zajęta pod drogę publiczną. Jak wynika bowiem z akt sprawy na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr XX/161/87 z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z 15 sierpnia 1987 r., nr 6 poz., 112) ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Jednocześnie z oświadczenia Burmistrza Miasta C. z 27 kwietnia 2017 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę gminną - ulicę [...] w [...]. Fakt ten potwierdza także projekt podziału nieruchomości przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] 9 stycznia 2017 r., pod. nr. ewid. KERG P. 1203.2017.59 sporządzony przez uprawnionego geodetę A. G. – w trybie art. 73 ustawy. Jak słusznie podał Sąd I instancji z dołączonej mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...] podzielona została na działki: nr [...] - zajętą w całości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i nr [...] - położoną poza pasem drogowym drogi publicznej. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że dowodem potwierdzającym zajęcie pod drogę publiczną jest również zdjęcie satelitarne z 1996 r. w skali 1:2000, arkusz nr [...] szereg [...] nr [...] pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość, wchodziła w skład drogi publicznej - ul. [...], noszącej znamiona długotrwałego użytkowania. Dlatego też uznać należy, że prawidłowo organ stwierdził, że działka nr [...] położona w obr. [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę gminną - ulicę [...] w [...] i stanowiła część pasa drogowego tej ulicy. W tym miejscu zaznaczenia również wymaga, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że 12 maja 2000 r. zostały wykonane w terenie prace geodezyjne mające na celu ustalenie przebiegu granic. W czynnościach tych uczestniczyli ówcześni właściciele. Zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] pod nr. ewid. KERG 3349/25/200, w tym protokołem granicznym spisanym przez uprawnionego geodetę, stwierdzono, że odcinek graniczny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem rozgraniczenia działka - nr [...] (obecnie działka nr [...]), a nieruchomością obejmującego działkę nr [...] (droga - ulica [...]) przebiega pomiędzy punktami granicznymi ozn. nr 1 i nr 2 "po drodze asfaltowej", co także jednoznacznie potwierdza, że cześć jezdni ulicy [...] w [...] była urządzona na działce nr [...]. Co istotne ówcześni właściciele zgodnie oświadczyli, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie kwestionują ich przebiegu, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami w protokole granicznym. Zgodzić się również należy, że stanowiskiem organów orzekających w sprawie, a zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że pozostawała ona także we władaniu publicznym. Potwierdzeniem władania są bowiem znajdujące się w aktach sprawy następujące dokumenty: a) wykaz stanu drogi, z którego wynika, że 31 grudnia 1991 r. ul. [...] na całym odcinku posiadała nawierzchnię bitumiczną; b) oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r., z którego wynika, że Gmina C., jako zarządca drogi, zlecała na ul. [...], m.in. prace remontowe nawierzchni, koszenie trawy poboczy oraz zimowe utrzymanie drogi; c) pismo z 3 czerwca 2017 r. Skarżących, w którym nie zaprzeczyli, że Gmina [...] odśnieżała drogę. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody z 24 listopada 2017 r., stwierdzająca nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0023 ha, zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii drogi gminnej nr [...] (pkt I) oraz odmawiająca stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 0,1323 ha (pkt II) - jest zgodna z prawem. Zgodzić się również należy, że stanowiskiem Ministra, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że dołączone przez Skarżących do odwołania zdjęcia lotnicze z 1987 r., 1992 r. i 1996 r. nie mogą być dowodem na ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego, gdyż nie zostały naniesione na nie granice nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak przedstawionych okolicznościach nie można zatem zgodzić się z zarzutem Skarżących kasacyjnie dotyczącym niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czy też dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Zebrany materiał dowodowy w sprawie, bezsprzecznie świadczy o tym, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, a zarządca drogi wykonywał w stosunku do nieruchomości władztwo publiczne polegające na bieżącym utrzymaniu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo ruchu (np. odśnieżanie drogi). Prawidłowo zatem organ ocenił, że przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 ustawy, dotyczące działki nr [...] zostały spełnione, a stanowisko to prawidłowo podzielił Sąd I instancji. Nie doszło więc do naruszenia tego przepisu. Wobec ustalenia, że działka nr [...] położona jest poza pasem drogowym i nie była zajęta pod drogę publiczną, trafnie organy uznały, że nie zostały spełnione kumulatywne przesłanki z art. 73 ustawy. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału dowodowego. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie chybiony jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy. Z tego też względu za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.