I SA/Wa 576/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., nr KOA/4750/Op/22 w przedmiocie przyznania i ustalenia wysokości zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), decyzją z 8 grudnia 2022 r. nr KOA/4750/Op/22, po rozpatrzeniu odwołania A. S. dalej: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"), z 4 października 2020 r. nr OPS/8121/1820/22, o przyznaniu Skarżącemu zasiłku celowego w miesiącu październiku 2022 r. w wysokości 600 zł na opłaty mieszkaniowe. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z 13 sierpnia 2022 r., które wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu 5 września 2022 r., złożył podanie o zasiłki celowe na październik 2022 r. Wskazał na cel mieszkaniowy, zakup czarnych spodni cienkich (materiał), eleganckich, zakup żywności, zdrowej żywności. Jednocześnie wskazał, że oczekuje według uznania administracyjnego od 1890 zł/m-c do 2100 zł/m-c. Burmistrz decyzją z 4 października 2022 r., działając na podstawie art. 106 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901) dalej: "u.p.s.", przyznał Skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu październiku 2022 r. w wysokości 600 zł na opłaty mieszkaniowe. W uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji ustalił, że Skarżący spełnia warunki określone w u.p.s. do uzyskania świadczenia w formie zasiłku celowego. Wskazał, że ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę zarówno sytuację życiową Skarżącego, jak również możliwości pomocy społecznej, w tym wysokość środków finansowych jakimi dysponuje OPS na tego rodzaju pomoc, a także potrzeby i ilość osób ubiegających się o zasiłki celowe. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z jej wydania, kwestionując prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ, podnosząc, że przyznano mu pomoc w zbyt niskiej wysokości. Kolegium decyzją z 8 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 4 października 2022 r., wskazując, że prawidłowo uznał on, że zgłoszoną potrzebę Skarżącego należy rozpatrywać jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 u.p.s., a wysokość udzielonego wsparcie, w ocenie organu, znajduje zrozumienie. Podało, że analiza akt sprawy pozwala uznać, iż w przypadku Skarżącego zostało spełnione kryterium dochodowe - ustalono, że dochód wynosi 600 zł, zaś jego sytuacja - bezrobocie oraz zły stan zdrowia przemawia za udzieleniem wsparcia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że mając na względzie cel zgłoszonej potrzeby - zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a więc pokrycie opłat związanych z eksploatacją mieszkania, przyznana przez Burmistrza kwota 600 zł jest w tym zakresie uzasadniona. Podniosło, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają na celu zaspokojenia zgłoszonych potrzeb w pełnym wymiarze, a jedynie, w myśl z art. 2 ust. 1 u.p.s., mają pomóc przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoba z tego wsparcia korzystająca nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreśliło, że udzielenie pomocy w wysokości wskazanej we wniosku zgodnie z oczekiwaniem, tj. 2.100 zł (w tym także na zakup odzieży, wyposażenia mieszkania oraz na pokrycie opłat mieszkania i przyznanie zasiłku okresowego) nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto wskazało, że przyznanie pomocy pieniężnej w żądanej przez Skarżącego wysokości mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inne osoby korzystające z pomocy społecznej, w tym mające na swym utrzymaniu małoletnie dzieci spotkałyby się z odmową przyznania pomocy na skutek wyczerpania zasobów pomocy społecznej w Gminie [...]. Podkreślając jednocześnie, że taka sytuacja z punktu widzenia celów, jakie realizować ma opieka społeczna z pewnością byłaby nie do zaakceptowania. Na decyzję Kolegium Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wskazując, że jest ona bezprawna, gdyż nie posiada przekonującego i rzetelnego, zwłaszcza szczegółowego, uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny; wykracza poza granice uznania administracyjnego; w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji nie zebrano kompletnego materiału dowodowego; miejscami brakuje w uzasadnieniu Burmistrza stopnia logiki prawniczej; nie potrafił dobrze odczytać co jest przedmiotem sprawy z podania o przyznanie szeregu zasiłków celowych na listopad 2022 r.; pominięcie Konstytucji RP, Karty Socjalnej, Karty Społecznej, Europejskich Praw Człowieka oraz pominięcie zarzutów odwołania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza wydanej z przekroczeniem granicy uznania administracyjnego i jako takiej bezprawnej. Wskazał, że należy ją zmienić i przyznać mu 664 zł na opłaty mieszkaniowe, tj. zaliczkę czynszową za lokal mieszkalny. Jednoczenie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z 10 maja 2023 r. sygn. akt I SPP/Wa 86/23 starszy referendarz sądowy umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznał Skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 u.p.s.. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 u.p.s., takich jak bezrobocie, długotrwała choroba. Decyzję administracyjną w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy. Z powyższych regulacji wynika zatem, że celem pomocy społecznej nie jest zaspakajanie wszystkich potrzeb osoby wnioskującej o tę pomoc, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie, jak przyjęły organy orzekające, Skarżący spełnia kryteria sformułowane w przepisach u.p.s., które są przesłankami przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 600 zł w miesiącu październiku 2022 r., zarówno Burmistrz, jak też Kolegium, działali w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej w złożonym wniosku treści. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają kontroli sądowej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu Sądu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji organ nie przekroczył granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadnił wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Organ wydający decyzję w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego powinien uwzględnić potrzeby wnioskodawcy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Organ rozdziela między osoby potrzebujące fundusze, jakimi dysponuje, i czyni to w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, z uwzględnieniem zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, jest bezrobotny (zarejestrowany w PUP bez prawa do zasiłku). Choruje przewlekle na schorzenia neurologiczne i kardiologiczne. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Systematycznie korzystał i korzysta ze wsparcia Państwa w formie różnego rodzaju zasiłków, w tym zasiłków celowych. Nie kwestionuje tego również Skarżący wskazując w przedmiotowym wniosku, że w sierpniu 2020 r. otrzymał rekordową pomoc w łącznej kwocie 1750 zł, a w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego (w części C) wskazał, że nie posiada on własnego dochodu, utrzymuje się głównie ze wsparcia OPS w [...]. Powyższe potwierdza, że organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje Skarżącego systematyczną pomocą finansową. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają jednak w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w u.p.s. Zatem upoważnione są do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na posiadane środki, bowiem muszą je rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe, jakby chciał Skarżący, zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, nawet gdy są one uzasadnione (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 2705/19, 4 kwietnia 2019 r. I OSK 3404/18, z 8 sierpnia 2017 r. I OSK 948/17). W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonały również właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie można określić jako dowolnych. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie u.p.s.- bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i czasowy. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zawsze należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna Państwa nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa wnioskowanych świadczeń niezależnie od potrzeb innych uprawnionych do jej otrzymania oraz możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Podkreślić należy, że uwzględnianie każdego żądania wnioskodawcy i wypłata na jego rzecz zasiłków celowych na sfinansowanie wszelkich jego potrzeb w kwocie żądanej przez stronę spowodowałoby wypaczenie celów pomocy społecznej i zwolniłoby z aktywności i odpowiedzialności świadczeniobiorcę, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą subsydiarności pomocy społecznej. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia w niepełnym w stosunku do wniosku wymiarze. Motywy, którymi kierowały się organy, mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków celowych, przewidzianych przez przepisy u.p.s. (w tym ramach przysługującego organom uznania administracyjnego). Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.