III OZ 549/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 519/23 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr SKO 4136/1/22 w przedmiocie odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 519/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r., nr SKO 4136/1/22 w przedmiocie odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że głównym zarzutem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, a zatem i przedmiotem sporu, jest zgodność planowanego przez stronę skarżącą przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...]. Teren objęty zakresem regulacji planu miejscowego pokrywa się z terenem planowanej inwestycji. Przed Sądem I instancji zawisły zaś sprawy, m.in. ze skargi Gminy D. (sygn. akt II SA/Wr 604/21) na ww. uchwałę Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. - MPZP B. II – R. Centrum. Sąd I instancji podkreślił także, że skargi, których przedmiotem jest opisany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sprawach II SA/Wr 604/21, II SA/Wr 425/22, II SA/Wr 481/22, II SA/Wr 484/21 zostały odrzucone, lecz postanowienia w tych sprawach nie są prawomocne. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie występuje przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowań wszczętych skargami na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem skargi te, bądź choć jedna z nich, okaże się uzasadniona, oznaczać to będzie nieważność uchwały rady gminy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w zażaleniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku postępowań wszczętych skargami na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. - MPZP B. II – R. CENTRUM ("MPZP"). rozpatrywanych przed WSA we Wrocławiu pod sygnaturami akt II SA/Wr 604/21, II SA/Wr 425/22, II SA/Wr 481/22, II SA/Wr 484/21, a zatem, że postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności MPZP zainicjowane skargami na MPZP mają charakter prejudycjalny w stosunku do niniejszego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku żadnego z powyższych postępowań z uwagi na to, że MPZP jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa i był obowiązującym aktem prawa w momencie wydania decyzji Wójta, a następnie decyzji SKO, brak jest zatem przeszkód by ocenić legalność decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji Wójta pod kątem dokonanych w nich ustaleń co do rzekomej niezgodności przedsięwzięcia z MPZP, a tym samym prawomocne zakończenie postępowań wszczętych przez skargi na MPZP nie jest kwestią prejudycjalną względem niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na przebieg postępowania, ponieważ WSA we Wrocławiu zawiesił niniejsze postępowanie, mimo że nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania uregulowane art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zawieszenie postępowania było nieuzasadnione, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza mając na względzie fakt, że może to skutkować wieloletnim przedłużeniem niniejszego postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 163 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawieszenie niniejszego postępowania bez rzeczywistego i precyzyjnego przeanalizowania celowości zawieszenia niniejszego postępowania, podczas gdy zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i postanawiając o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA we Wrocławiu powinien był rozważyć, czy w danym przypadku rzeczywiście celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono gwarantowanego w Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA we Wrocławiu rozważył celowość zawieszenia niniejszego postępowania pod tym kątem, musiałby dojść do wniosku, że zawieszenie niniejszego postępowania jest niecelowe i spowoduje tylko nadmierne przedłużenie postępowania, a zatem zawieszenie postępowania było nieuzasadnione; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 163 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego te konkretne postępowania zainicjowane skargami na MPZP stanowią kwestie prejudycjalną względem niniejszego postępowania, oraz zaniechanie podania informacji o tym czego dotyczą te sprawy i na jakim etapie się one znajdują podczas, gdy podanie informacji na ten temat pozwalałoby prześledzić tok rozumowania WSA we Wrocławiu, a także stanowiło poważną przesłankę przemawiającą przeciwko przyjętemu przez WSA we Wrocławiu stanowisku z uwagi na brak celowości zawieszenia niniejszego postępowania, ponieważ jak ustaliła skarżąca wszystkie skargi na MPZP zostały odrzucone przez WSA we Wrocławiu z uwagi na brak legitymacji skarżących, a więc na obecnym etapie unieważnienie MPZP w postępowaniach zainicjowanych tymi skargami jest mało prawdopodobne lub bardzo odległe, co stanowi naruszenie przepisów postępowania i miało istotny wpływ, ponieważ gdyby WSA we Wrocławiu zwrócił na te kwestie uwagę, to powinien był uznać zawieszenie postępowania za niecelowe i nieuzasadnione, a dodatkowo brak tych informacji utrudnia kontrolę zaskarżonego postanowienia. Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W piśmie z 26 września 2023 r. uczestnik postępowania T. w O., wskazał, że zażalenie jest niezasadne, a podniesione zarzuty nie mogą doprowadzić do uchylenia kwestionowanego przez skarżącą postanowienia. W piśmie z 27 września 2023 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie N., podniósł, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zażalenie skarżącej jest w całości bezzasadne. Pismem z 27 października 2023 r. skarżąca, w odpowiedzi na pisma uczestników postępowania, podtrzymała dotychczasowe zarzuty i twierdzenia zawarte w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Oznacza to uprawnienie sądu do zawieszenia postępowania z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GZ 299/14 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 125). Przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się na funkcjonalną przesłankę zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy występuje zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skarg na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...]. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia legalność wydanego aktu w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji. W wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. P 28/06 (OTK-A 2007, Nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) lub sąd (art. 147 § 1 p.p.s.a.) pozbawia go mocy obowiązującej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] była aktem obowiązującym. Skoro plan miejscowy obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji i obowiązuje nadal, to nie sposób uznać, że okoliczność rozpoznania w przyszłości skargi na tenże plan miejscowy i jej ewentualne uwzględnienie ma decydujące znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie występuje zatem związek pomiędzy rozpatrzeniem skargi na przedmiotowy plan miejscowy, a oceną legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Wobec tego nie sposób przyjąć, że wynik niniejszej sprawy zależy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przypadku od rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. - MPZP B. II – R. Centrum. Ponadto, jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.; vide postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 396/11; postanowienie NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 832/11; postanowienie NSA z 24 sierpnia 2011r., sygn. akt II FZ 390/11). Ten warunek zawieszenia postępowania nie został w tej sprawie spełniony. Norma z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę fakultatywnego zawieszenia postępowania, a więc celowość zawieszenia postępowania, nawet w przypadku zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem, pozostawiona jest ocenie Sądu. Tego rodzaju oceny zaskarżone postanowienie nie zawiera, a w świetle powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego albo w postępowaniu szczególnym. W sytuacji zmiany stanu prawnego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe będzie ponowne wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i dlatego też należało je uchylić. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.