II OSK 111/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 556/23 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 marca 2023 r., znak: SKO.4120.77-79.23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 5 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 556/23, po rozpoznaniu skargi J.R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 30 marca 2023 r., znak SKO.4120.77-79.23, a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wodzierady z 15 lutego 2023 r., znak: GG.6731.1.47.2021, w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Decyzją z 15 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., Wójt Gminy Wodzierady nakazał: J.R. – właścicielowi chowu i hodowli [...] na działce nr [...] w miejscowości [...], przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 1); D.L. i H.L. – właścicielom działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2); E.J. – właścicielce działki nr [...] w miejscowości [...], przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3); E.S. – właścicielowi działki nr [...] w miejscowości [...], przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżoną decyzją uchyliło pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji w części ustalającej termin wykonania obowiązku i umorzyło w tej części postępowanie (pkt I i II), umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie pkt 3 i 4 decyzji (pkt III), oraz utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie (pkt IV). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, albowiem organy nie ustaliły, jaki jest sposób użytkowania poszczególnych terenów objętych postępowaniem i w konsekwencji błędnie przyjęły, że postępowaniem należy objąć wszystkie działki wskazane przez inicjujących postępowanie. Sąd uznał, że nie zostały kompleksowo ustalone okoliczności, od których zależy nałożenie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcie w oparciu o nienależycie i niewyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, podczas gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło, bowiem w rozpatrywanej sprawie zostały ustalone wszystkie okoliczności niezbędne do wydania prawidłowej decyzji na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w jego uzasadnieniu w zakresie art. 8 § 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Kolegium zrzekło się rozprawy i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ( t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, w konsekwencji w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć w zakresie wykraczającym poza to, co okazało się konieczne dla przedstawienia oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego został przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyrażającego się niewłaściwą oceną przeprowadzonego przez orzekające w sprawie organy postępowania wyjaśniającego, która to ocena doprowadziła Sąd a quo do wniosku o potrzebie uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji jako naruszających prawo w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Nie zakwestionowano natomiast podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pozostawiając kwestię materialnoprawne poza granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że sądowa kontrola działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania, co oznacza ocenę pod względem legalności. Sąd administracyjny nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Przede wszystkim chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności. Chodzi o zweryfikowanie, czy ustalenia mają pokrycie w kompletnym, należycie zgromadzonym oraz wyczerpująco zbadanym materiale (art. 7 i 77 k.p.a.), ocenionym zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie jest zdeterminowany prawem materialnym, albowiem decyzja administracyjna stanowi formę, w której dokonują się akty stosowania prawa materialnego w wyniku rozpatrzenia konkretnej sprawy. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), podniesiony do rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jest zatem obowiązkiem zrelatywizowanym do określonych norm prawa materialnego, które określają zakres relewantnych do jego stosowania ustaleń faktycznych. Kontrola prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dokonuje się w konsekwencji w odniesieniu do określonych norm prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Powyższe oznacza, że, o ile zawsze pozostaje aktualny generalny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w ramach kontroli legalności działania administracji przez sądy skarga może być uwzględniona zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy naruszenie tego obowiązku dokładności i uchybienie w ten sposób przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych uwarunkowaniach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. za nieusprawiedliwione. Sąd trafnie stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są niezgodne z prawem, gdyż podjęte zostały na podstawie niekompletnego i niewłaściwie ocenionego materiału dowodowego, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności. W kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięto sprawę niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., nr VI/39/2003 (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 147, poz. 1467), zmiany zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w [...]. Zmiana polegała na prowadzeniu hodowli i chowie [...]. Organy rozstrzygały tą kwestię w oparciu o materialnoprawną podstawę wynikającą z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wskazując, z powołaniem się na utrwaloną linię orzecznictwa, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami planu organy orzekające zobowiązane były ustalić: 1) jak objęte postępowaniem działki mogą być wykorzystywane zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, 2) w jaki sposób są wykorzystywane w rzeczywistości, 3) czy doszło do zmiany ich zagospodarowania i 4) czy ta zmiana jest zgodna z treścią obowiązującego planu. W konsekwencji, zasadniczym zadaniem organów było nie tylko identyfikacja działek objętych zmianą zagospodarowania oraz treści przepisów planu miejscowego obowiązujących na ich terenie, ale przede wszystkim kompleksowe i szczegółowe scharakteryzowanie sposobu ich zagospodarowania i wykazanie zmiany zagospodarowania, do której doszło, a następnie ocena zgodności tej zmiany z planem. Analiza motywów zaskarżonych decyzji doprowadziła Sąd a quo do trafnego wniosku, że organy administracji nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego i nie ustaliły na jego podstawie wszystkich okoliczności relewantnych z punktu widzenia sankcjonowania zmiany zagospodarowania niezgodnej z planem. Z tej przyczyny kontrolowane nakazy należało uznać co najmniej za przedwczesne. Z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organy określiły działki, których dotyczy zmiana zagospodarowania poprzez prowadzenie hodowli [...], ustaliły ich przeznaczenie planistyczne oraz dopuszczalny sposób zagospodarowania wynikający z planu. Każda z działek stanowiąca przedmiot zainteresowania organów w tej sprawie ma różnokierunkowe przeznaczenie, tj. pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową ([...]), pod użytki rolne ([...]) lub lasy prywatne ([...]) oraz pod drogę dojazdową ([...]) a także różne sposoby zabudowy i zagospodarowania przewidziane w planie, w tym w zakresie działalności związanej z produkcją rolną. Organy w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji eksponując brak dokładnego wskazania części działek zajętych pod hodowlę uznały jednak, że pomimo tego dysponują wystarczającym materiałem dowodowym uzasadniającym zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w stosunku do wszystkich działek. W tej sytuacji, Sąd a quo trafnie stwierdził, że nie poczyniono wystarczających ustaleń faktycznych, aby stwierdzić, że doszło do niezgodnej z planem, wymagającej sankcjonowania zmiany zagospodarowania terenu. W takich uwarunkowaniach faktycznych organy nie miały bowiem realnych możliwości adekwatnej konfrontacji rzeczywistego sposobu zagospodarowania działek z różnorodnymi zasadami zabudowy i zagospodarowania wynikającymi z planu miejscowego na poszczególnych ich częściach. Organy prowadzące postępowanie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinny podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechali ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem przeprowadzone przez nie dowody nie wskazują jednoznacznie, że doszło do zmiany zagospodarowania niezgodnej z planem miejscowym, czym dopuszczono się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z kontroli przeprowadzonej 30 czerwca 2021 r., informacji i wyjaśnień Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także J.R. nie można wywieść, że w dacie orzekania o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu korzystania istniał stan niezgodnego z planem miejscowym zagospodarowania terenu wskazanych działek poprzez prowadzenie hodowli [...]. Nie wyjaśniono sposobu wykorzystania wskazanych działek i ich poszczególnych części oraz charakteru zabudowy usytuowanej na nich, chociażby wykonanej w sposób nietrwały i prowizoryczny (woliery, namioty, siatki), co podważa prawidłowość oceny zgodności zmiany zagospodarowania z planem miejscowym dokonanej w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd a quo zasadnie podważył wiarygodność ustaleń poczynionych w oparciu o materiał dowodowy pozyskany od Powiatowego Lekarza Weterynarii z 2019 r. i 2022 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2022 r., których nie skonfrontowano wzajemnie i nie wyjaśniono wynikających z nich różnic w zakresie zasiedlenia hodowli. Nawet, jeśli wynikające z tych informacji dane nie są ze sobą sprzeczne, jak podkreślił organ odwoławczy, to wzgląd na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) uzasadniał ich wyjaśnienie. O ile bowiem z danych Powiatowego Lekarza Weterynarii wynika, że w 2019 r. zarejestrowano na działkach nr [...] i [...] w [...] odchowalnię drobiu ([...]), która w dacie oględzin przeprowadzanych 24 października 2019 r. liczyła 9000 sztuk, to kontrola tego organu z 17 lutego 2022 r. ujawniła już brak zasiedlenia w hodowli. Nadto, z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poczynionych w toku 9 postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie legalności zabudowy na działkach nr [...] i [...] wynika, że w żadnym obiekcie nie stwierdzono hodowli [...]. Żadne z informacji pozyskanych od powyższych organów nie dotyczyły natomiast działek nr [...] i nr [...], a pomimo to objętych zakresem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Powyższe potwierdza, że brak aktualnych, kompletnych i wiarygodnych ustaleń w terenie odnośnie sposobu korzystania ze wskazanych działek organy próbowały zastąpić i zrekompensować domniemaniami opartymi o informacje, w istocie o walorze historycznym, pochodzące od organów weterynaryjnych i nadzoru budowlanego, które nie mogły stanowić wystarczającej podstawy twierdzeń o faktach relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skorzystania z tego rodzaju informacji pośrednich nie usprawiedliwiała również bierna postawa J.R. w toku postępowania wyjaśniającego. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże ze względu na przyjęte w k.p.a. rozwiązania prawne, według których strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów, nie można wywodzić wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, negatywnych konsekwencji prawnych. W toku postępowania dowodowego organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz dysponuje środkami dyscyplinującymi (art. 88 k.p.a.), których zastosowanie może przysłużyć się do zwiększenia efektywności postępowania. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego ani oceny stanu faktycznego, choćby nie były one prawidłowe. Sąd a quo w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia wyroku, w tym wykazania, że postępowanie organów administracji stanowiło wyraz naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Jego motywy są zrozumiałe i poddają się kontroli instancyjnej. Odnosząc się do nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego wyrażających się naruszeniami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd a quo jednocześnie wykazał, że taki sposób prowadzenia postępowania doprowadził do wypaczenia istoty zasady zaufania do organów administracji wyrażającej się m.in. w prowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Tylko ponowienie czynności postępowania wyjaśniającego oraz poczynienie ustaleń aktualnych na datę orzekania w zakresie okoliczności istotnych dla sankcjonowania zmiany zagospodarowania terenu niezgodnej z planem, może stanowić punkt wyjścia dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.