II SA/Gl 305/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwały w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty przez gminę oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa na rzecz Gminy J., w całości, jako sprzecznej z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał m. in., że wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 listopada 2022 r. Rada Miasta wyraziła zgodę na przyznanie prawa własności niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy J., opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0.0378 ha, położonej w J. przy ul [...], jako nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania przysługującego byłym właścicielom działki przejętej pod poszerzenie gminnej drogi publicznej. Generalnie gospodarowanie mieniem gminnym, w tym gminnym zasobem nieruchomości, ustawodawca powierzył organowi wykonawczemu miasta. Odstępstwo od powyższej zasady stanowi art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. Wynikający z dyspozycji tego przepisu katalog uprawnień rady miasta jest ścisły i wyczerpujący, ograniczony właściwie do kształtowania ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami. Przepisy nie zawierają upoważnienia dla organu stanowiącego miasta do wyrażenia zgody na przyznanie nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za nieruchomość, która w wyniku dokonanego podziału wydzielona została pod poszerzenie gminnej drogi publicznej i z mocy prawa przeszła na własność miasta. Przyznanie nieruchomości zamiennej, na podstawie przepisu szczególnego, jakim jest art. 131 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego miasta. Organ wykonawczy na mocy ww. przepisów prawa działa samodzielnie. Gmina J., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie. Zarzucono naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz z art. 4 pkt 3b, art. 131 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznanie w ramach odszkodowania odpowiedniej nieruchomości zamiennej nie mieści się w katalogu spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu zastrzeżonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., podczas gdy w pojęciu zbywania albo nabywania nieruchomości rozumie się wg art. 4 pkt 3b u.g.n. dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, zaś nie uregulowano odrębną uchwałą Rady Miasta J. zasad dokonywania takich czynności, a czynność przeniesienia własności nieruchomości w trybie art. 131 ust 1 i ust 2 u.s.g. przekracza zakres zwykłego zarządu. Podano m. in., że organ nadzorczy stracił z pola widzenia art. 4 pkt 3b u.s.g., który stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następnie przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa. Zasady gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Miasta J., zostały określone w uchwale Rady Miasta J. z dnia [...] roku, nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), jednak nie zezwalają one Prezydentowi Miasta J. dokonania przedmiotowej czynności, przekraczającej ewidentnie zakres zwykłego zarządu, bez zgody Rady Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Skarga jest niezasadna, a rozstrzygnięcie Wojewody co do istoty prawidłowe, choć z powodu nieco odmiennych motywów. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Z kolei skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ust. 1 u.s.g.). Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Wyjątek wprowadza tu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m. in. "(...) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Nie budzi zatem wątpliwości, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy jedynie podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko odnośnie "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania (...)". Poprzez pojęcie "zasad" należy rozumieć zbiór podstawowych kierunków postępowania organu wykonawczego, przewidzianych do konkretyzacji, z pominięciem szczegółowych postanowień w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 2304/12). Jedynie "do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy" (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. in fine). W odpowiedzi na skargę tymczasem wyraźnie wskazuje się, że zasady gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Miasta J., zostały określone w uchwale Rady Miasta J. z dnia [...] roku, nr [...]. Skoro zostały one określone, to nie ma podstaw, by Prezydent nadal dokonywał wszystkich ww. czynności wyłącznie za zgodą Rady Miasta. Ta z kolei uprawniona jest wyłącznie do określania przywołanych powyżej zasad, a do czasu ich uchwalenia była uprawniona do wyrażenia ww. zgody. Rolą organu uchwałodawczego jest zatem takie przygotowanie i uchwalenie ww. aktu, by jego treść odpowiadała potrzebom miejscowym. Po jego uchwaleniu Prezydent Miasta jest organem właściwym do spraw samodzielnego gospodarowania mieniem komunalnym i bierze pod uwagę zasady wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Art. 4 pkt 3b u.g.n. nie zmienia powyższych ustaleń. Zgodnie z nim ilekroć w ustawie mowa jest o "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości", należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Faktem jest, że jest to definicja szeroka, powstała na potrzeby stosowania tej konkretnej ustawy. Podobną definicję można naleźć w §1 pkt 8 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta J. Zgodnie z nim "Ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o: (...) zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, przy czym nabywanie i zbywanie obejmuje także udział w nieruchomości albo w prawie użytkowania wieczystego." Zbywania nieruchomości dotyczy rozdział III uchwały pt. "Zbywanie nieruchomości". Jej § 6 stanowi, że "Zbycie nieruchomości wymaga zawsze zgody Rady, wyrażonej w formie uchwały." Powyższy zapis aktu prawa miejscowego, nawet jeśli realizuje szeroką definicję "zbywania nieruchomości", nie może jednak modyfikować zasad ustawowych. Należy bowiem powtórzyć, że to do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Taka jest zasada i nie można wójta (prezydenta) aktem prawa miejscowego de facto pozbawiać jego kompetencji ustawowej, przenosząc ją w całości na organ uchwałodawczy, który staje się organem wyłącznie uprawnionym do decydowania w każdym indywidualnym przypadku, w zakresie każdej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że rozstrzygnięcie Wojewody co do zasady jest prawidłowe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.