II OSK 2302/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/22 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1252.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/22, oddalającego skargę Z. C. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1252.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych w budynku "[...]" przy ul. [...] w B., którą uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 lipca 2021 r., Nr 117 w części dotyczącej nakazu wykonania prac określonych w pkt. 3 sentencji i w tym zakresie nakazano skuteczne zabezpieczenie połaci dachu poprzez wykonania tymczasowego zadaszenia (z papy, blachy, deskowania lub dachówki); uchylono ją w zakresie terminów wykonania prac określając nowy termin do 30 grudnia 2022 r. a w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy, skarżąca, na wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca stwierdziła, że wykonanie tych decyzji może wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. O zasadności wniosku przesądzać ma okoliczność, że na skutek wykonania decyzji może dojść do zniszczenia substancji obiektu budowlanego. Skarżąca wskazuje, że z uwagi na obecny stan elementów konstrukcyjnych dachu (znaczne przegnicie więźby dachowej) nie istnieje możliwość zamocowania lub położenia ani papy, ani blachy, ani deskowania, ani też dachówki. Oznacza to, że nie istnieje możliwość zabezpieczenia dachu w sposób nakazany przez organ. Skarżąca argumentuje, że próba wykonania decyzji może doprowadzić do uszkodzenia wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych dachu z uwagi na ich nadmierne obciążenie w stosunku do ich stanu technicznego. To z kolei może prowadzić do zniszczenia całej konstrukcji zabezpieczającej (a więc wyrządzenia skarżącej znacznej szkody) oraz zniszczenia poszczególnych elementów zabytkowych budynku, których nie będzie dało się już odtworzyć (a więc spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). Ponadto skarżąca podnosi, że wykonanie decyzji wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, takich jak: nakłady finansowe niezbędne do wykonania samej budowy, koszty wykonania odpowiednich projektów, koszty przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. O konieczności poniesienia dużych nakładów finansowych świadczyć mają przykładowo koszty odpowiednich materiałów, koszt wykonania specjalistycznych projektów, konieczność zatrudnienia specjalistycznego wykonawcy. Wykonując decyzję skarżąca będzie zobowiązana do poniesienia znacznych kosztów, w sytuacji gdy organ nałożył na nią zbyt daleko idące obowiązki. Zdaniem skarżącej zobowiązana została ona do poniesienia znacznych i niezasadnych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i poprzedzającej ją decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07; (ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77) dopuszczalność złożenia wniosku o wstrzymanie na etapie skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wynika z powyższego, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest wskazanie takich okoliczności, które są skutkiem wykonania tejże decyzji i w sytuacji skarżącej mogą powodować zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskujący o wstrzymanie powinien uprawdopodobnić wystąpienie powyższych zagrożeń i wykazać bezpośredni związek pomiędzy wykonaniem zaskarżonego aktu lub czynności a grożącymi zagrożeniami. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji nakazującej przeprowadzenie określonych w niej prac konserwatorskich i robót budowlanych w zabytku bowiem w jej ocenie przeprowadzenie tychże prac i robót zagraża substancji tego zabytku. Uważa, że skuteczne zabezpieczenie dachu zabytku poprzez wykonanie dachu tymczasowego (z użyciem papy, blachy lub deskowania, czy dachówki) z uwagi na stan techniczny elementów konstrukcyjnych dachu (przegniłe krokwie) grozi uszkodzeniem zabytku. Argumentacja ta, zdaniem NSA, nie przemawia za uwzględnieniem wniosku bowiem dowodzi ewidentnej sprzeczności celów jakie przyświecałyby organowi wydającemu zaskarżoną decyzję. Organ wydaje decyzję zlecając skarżącej wykonanie określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych dla ratowania popadającego w ruinę zabytku a określając nakazy nie bierze pod uwagę stanu technicznego zabytku czy umożliwia on wypełnienie tychże nakazów. Z kolei skarżąca chce wstrzymać wykonanie ww. decyzji wskazując na zagrożenie pogorszenia się stanu technicznego zabytku poprzez wykonanie zleconych prac i robót. Nie przedstawia ona jednak żadnych dokumentów na poparcie własnych twierdzeń o zagrożeniu dla trwałości zabytku w związku z wykonaniem decyzji. Jej argumentacja sprowadza się w tym zakresie do subiektywnych i ogólnych opinii na temat stanu konstrukcji dachu i jego wytrzymałości. Skoro takie zagrożenie istnieje to powinna wskazać na okoliczności je uzasadniające. Twierdzenie o zgniłych krokwiach pierwotnej konstrukcji dachu, zdaniem NSA, nie wyklucza wykonania tymczasowego dachu dla zabytku na przykład o konstrukcji opartej na nowych krokwiach i istniejących ścianach albo nawet konstrukcji szczelnie zasłaniającej dach, która ma własną konstrukcję niezależną od elementów budynku np. w formie nadbudowy dachu okalającej cały budynek. Oczywiście sposób zabezpieczenia dachu adekwatny do stanu technicznego obecnej więźby dachowej będzie generował określone znaczące koszty ale nie jest tak jak przedstawia to skarżąca, że jakiekolwiek inne rozwiązanie przykrycia dachu zabytku jest technicznie niewykonalne bo zagraża jego istnieniu a więc należałoby wstrzymać wykonanie decyzji, której istotą i celem jest właśnie to skarżąca niezwłocznie podjęła się prac zabezpieczających zabytek przed jego zniszczeniem. Nie można jednocześnie postrzegać wykonania decyzji jako zagrożenia dla zabytku i sposobu jego ochrony i zachowania przed utratą walorów zabytkowych. Organ I instancji w swojej decyzji odnosząc się do konieczności zabezpieczenia dachu, który obecnie stanowi porozrywana folia, wskazuje, że niezbędne jest "natychmiastowe podjęcie działań zabezpieczających w sposób doraźny, demontowany lecz trwały. Należy przykryć koronę murów zewnętrznych (w chwili obecnej odsłoniętych na działanie czynników zewnętrznych) wraz z gzymsem (od którego odspajają się konsole /kroksztyny). W powyższym wypadku niezbędnym jest wykonanie tymczasowego dachu, jeżeli to możliwe, na obecnej historycznej konstrukcji więźby dachowej." Stanowisko to wskazuje, że organ nie wymaga zachowania dotychczasowej więźby dachowej, która jak się okazuje jest przegniła i nie spełnia swojej funkcji oparcia dla dachu. Wskazuje, że tymczasowy dach ma powstać z zachowaniem więźby jeżeli to możliwe. Skoro skarżąca jest odmiennego zdania to powinna wykonać takie zabezpieczenie dachu, które spełni pozostałe wymogi np. szczelności i trwałości ale konstrukcyjnie będzie osadzone np. na ścianach zewnętrznych. Gdyby to z racji stanu zawilgotniałych i odkształconych ścian zewnętrznych i wewnętrznych zabytku, narażonych przez lata na czynniki atmosferyczne w szczególności wodę i zmiany temperatury okazało się niewykonalne, to zastosować należy inne dopuszczalne i uzasadnione technicznie rozwiązanie, które nie zagrozi zastanej substancji zabytkowej. Subiektywna interpretacja skarżącej jak należy rozumieć wykonanie nakazów zawartych w zaskarżonej decyzji, zdaniem NSA, nie uzasadnia twierdzenia, że wykonanie decyzji w zakresie w niej wskazanym w istocie i rzeczywiście doprowadzić może w okolicznościach sprawy do zniszczenia zabytku. Strona nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów np. opinii technicznej czy ekspertyzy uprawnionej osoby, z której jasno wynikałoby, że zabezpieczenie zabytku w zakresie i w sposób wskazany w decyzji, przy użyciu wszelkich możliwych a przy tym uzasadnionych środków jest technicznie niemożliwe i co więcej zagraża istnieniu zabytku. Nadmienić należy, że organy ochrony zabytków są to wysoko wyspecjalizowane organy, które posiadają kwalifikacje do samodzielnej oceny i ustaleń w zakresie aktualnego stanu zachowania obiektu oraz mają kompetencje do określenia jakie prace konserwatorskie czy roboty budowlane są konieczne do zachowania zabytku. Należy zauważyć, że Minister dostrzegł nieprecyzyjność w określeniu nakazu dotyczącego wykonania tymczasowego dachu i w swojej decyzji nakazał zabezpieczenie połaci dachowych poprzez wykonanie szczelnego pokrycia dachowego, które zapewni skuteczne zabezpieczenie dachu przed zalewaniem wodami opadowymi. Nakazano wykonanie zadaszenia o charakterze tymczasowym, mającego pełnić funkcję izolacji bryły (str. 3 uzasadnienia decyzji II instancji). Nie wymagano naprawy i wymiany więźby dachowej lecz wykonania tymczasowego pokrycia dachu. Organ dopuszcza sytuację, w której gdyby strona chciała przeprowadzić prace przy konstrukcji całego dachu po uprzednim uzyskaniu pozwolenia dopuszcza się ażeby projektowane zadaszenie miało ostatecznie charakter docelowy. Z powyższego wynika, że wykonanie decyzji sprowadza się do wykonania pokrycia dachowego na istniejącej więźbie dachowej lecz gdyby to było niemożliwe dopuszczalne jest, z uwagi na cel decyzji, zastosowanie innego rozwiązania spełniającego funkcję szczelnego zadaszenia. Wobec powyższego uznać należy, że wskazywana niemożliwość wykonania decyzji ma charakter subiektywny i nie wynika z obiektywnie ocenianych okoliczności sprawy. Na pewno nie można przyjąć, że decyzja wydana w celu uchronienia zabytku przed jego degradacją poprzez zlecony nakaz wykonania szczelnego pokrycia dachowego doprowadzi do zniszczenia zabytku. Taki skutek nie został wykazany ani uprawdopodobniony przez skarżącą. Opiera się on wyłącznie na własnych, subiektywnych ocenach, których celem jest odwlekanie w czasie obowiązku podjęcia nakazanych prac. Nie można także uznać, że za wstrzymaniem przemawiają trudne do odwrócenia skutki w postaci zagrożenia zniszczeniem zabytku. Nie zostało uprawdopodobnione, że podjęcie się przez skarżącą wykonania pokrycia dachu spowoduje uszkodzenia zabytku, które będą nieodwracalne. W tym celu trzeba było przedstawić dokumenty świadczące o braku wystarczającej nośności ścian, słabości konstrukcyjnej zabytku. Takich okoliczności nie wykazano. Wbrew temu co podnosi skarżąca na zachowanie sztywności konstrukcji ścian wskazuje to, że podczas wykonywanych prac w piwnicach i fundamentach zabytku wykonano konstrukcję służącą wzmocnieniu budynku w formie ramy złożonej z dwóch słupów żelbetowych i dwuteownika od góry w bocznych ścianach. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy za wstrzymaniem nie może przemawiać podnoszone przez skarżącą zagrożenie utraty zabytku zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, że to poprzedni właściciel (M. C.) posiadając ten budynek od 1997 r. a skarżąca od 2019 r. nie przeprowadzali koniecznych prac w zabytku w celu zabezpieczenia go przed warunkami atmosferycznymi i zniszczeniem, a obecnie przywołuje się groźbę zniszczenia zabytku jako okoliczność do wstrzymania. Skoro strona rażąco zaniedbała zabytek co jest wbrew interesowi publicznemu (dbałość o wartość historyczną posiadanego zabytku), to teraz ów interes publiczny w postaci zachowania zabytku nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że zniszczenie zabytku rodzi trudne do odwrócenia skutki ale skoro strona sama przyczyniła się do takiego stanu nie powinna odnosić korzyści w postaci ochrony tymczasowej. W interesie publicznym jest aby niszczejący i popadający w ruinę zabytek wreszcie i niezwłocznie zabezpieczyć w odpowiedni sposób przed dalszą degradacją. Ponadto taki stan zabytku stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bowiem bez przeprowadzenia zabezpieczeń niechybnie jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.