II SA/Rz 1285/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 lipca 2023 r.nr SKO.4115.544.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 1285/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 3 lipca 2023 r. nr SKO.4115.544.2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") a także art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). Jak wynika z uzasadnienia decyzji i nadesłanych akt administracyjnych sprawy, po rozpoznaniu wniosku A.C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ciotką M.F., Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 16 maja 2023 r. nr CUS.5212.23.2023 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] zaliczającym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji – 1 grudnia 2019 r., natomiast nie ustalono od kiedy istnieje niepełnosprawność, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto wnioskodawczyni jest siostrzenicą będącą krewną w linii bocznej. Jednakże osoba wymajająca opieki ma siostrę, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zatem to na niej jako krewnej bliższej stopniem ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Nie spełniona zatem została przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji A.C. wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że mimo, że niepełnosprawność ciotki powstała w wieku 69 lat, to z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy przy codziennych czynnościach. Z uwagi na niepełnosprawność intelektualną musi być nad nią stale sprawowana kontrola. Do pewnego czasu opiekę taką sprawowała jej siostra H.C.. Jednakże obecnie z uwagi na stan zdrowia nie jest ona w stanie dłużej zajmować się siostrą. W chwili obecnej mama odwołującej otrzymała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności co oznacza, że sama jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Mamą zajmuje się mąż oraz brat z resztą rodzeństwa. W tej sytuacji odwołująca podjęła decyzję o sprawowaniu opieki nad ciotką i z tego powodu nie podejmuje żadnej pracy. Zarzuciła brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. SKO w Przemyślu nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP na mocy wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13. Kolegium nie podzieliło zaprezentowanej przez Wójta oceny prawnej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego objętej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Względem drugiej przesłanki będącej podstawą do wydania decyzji odmownej – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyjaśniło, że strona nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem M.F. Co do zasady obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mają osoby spokrewnione z osobą wymagającą opieki. Odwołująca jest siostrzenicą osoby, którą się opiekuje. Nie jest więc krewną w linii prostej, ani siostrą osoby pozostającej pod jej opieką. Istniejący w sprawie stosunek pokrewieństwa, czyli siostrzenica-ciocia, to bezspornie stosunek pokrewieństwa w linii bocznej i to trzeciego stopnia. SKO wyjaśniło, że niewątpliwie postawa strony, która opiekuje się niepełnosprawną ciocią jest z moralnego punktu widzenia godna naśladowania, to jednak nie może być brana pod uwagę z prawnego punktu widzenia odnoszącego się do ustawowych przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrzenicy nad niepełnosprawną ciocią, ponieważ nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni wobec ciotki. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.C.. Wyjaśniła, że jedyną osobą w linii prostej, która może sprawować opiekę nad M.F. jest jej siostra H.C.. Jednakże aktualnie sama jest osobą niepełnosprawną z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem wbrew stanowisku organu nie może takiej opieki sprawować. Podkreśliła, że nie można powoływać się na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji gdy jedyna osoba z rodziny w linii prostej - H.C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to sprzeczne z Konstytucją RP i wyrażoną w niej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zdaniem skarżącej wydana decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium ze wnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd opisanych wyżej wad i naruszeń nie stwierdził. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – dalej: "u.ś.r." świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia m.in. w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd zgadza się natomiast ze stanowiskiem organów co do braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oczywistym jest, że skarżąca nie należy do żadnej z trzech pierwszych kategorii podmiotów wskazanej w tym przepisie (matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, rodzina zastępcza spokrewniona). Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazując na grupę osób, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wyraźnie stanowi, że są to takie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem tych, które są niepełnosprawne w stopniu znacznym), przy czym w zakresie sposobu rozumienia tego obowiązku odsyła do unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 K.r.o., obowiązek alimentacyjny tzn. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W myśl z kolei art. 617 K.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są natomiast wedle tego przepisu osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Ponadto obowiązek alimentacyjny powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia (art. 131 k.r.i.o.), a także - w myśl art. 144 k.r.i.o. - obejmuje również ojczymów, macochy i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym obowiązku alimentacyjnego względem innych osób. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet "szczególna więź prawna i faktyczna" łącząca osobę sprawującą opiekę z osobą wymagającą opieki, a nawet wykonywanie czynności wypełniających treść obowiązku alimentacyjnego, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., I OSK 1761/21). Skarżąca jest względem swojej ciotki M.F. krewną w linii bocznej, co powoduje, że nie mieści się w grupie podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Stwierdzenia tego nie zmienia fakt sprawowania opieki nad ciotką, a także okoliczność, że M.F. jest osobą upośledzoną i zawsze opiekowała się nią mama skarżącej, która obecnie sama wymaga opieki. Podkreślenia wymaga, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który precyzyjnie określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie nawiązuje i nie odwołuje się do definicji "rodziny". Zatem argumentacja skargi wskazująca na rodzinne więzi nie może być uwzględniona i skutkować uwzględnieniem skargi. Kwestia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie należy bowiem do tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organy podejmując w tym zakresie decyzję obowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, nie mogąc jednocześnie kierować się jakimikolwiek innymi względami np. zasadami słuszności itp. Nawet więc w sytuacji, kiedy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne wykonuje faktycznie wszystkie potrzebne czynności opiekuńcze względem osoby, która tego wymaga i która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie mieści się ona tj. opiekun w grupie osób zobowiązanych alimentacyjnie wobec podopiecznego, to brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku, bowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z jasnym brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kwestia powyższa nie budzi żadnych wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądowego, w którym przywoływana jest uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13, co do której powszechnie przyjmuje się, że zachowała ona aktualność także w obowiązującym stanie prawnym (np. wyrok NSA z 12.07.2022 r. I OSK 1761/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.07.2023 r. III SA/Kr 599/23). W jej świetle, osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że w każdej z kolejnych wersji prawnych art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. przyjmowano warunek, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest to, aby opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Przez odesłanie zatem do ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powyższych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W przedmiotowej uchwale NSA zwrócił też uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Celem przedmiotowych uregulowań jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonywaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Zdaniem NSA, niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te są źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Z wszystkich tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.