I OSK 3059/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 556/23 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 lutego 2023 r., nr KOC/363/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 25 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ E.G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 13 LUTEGO 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: ups, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019, sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z tego przepisu po wejściu w życie wspomnianego wyroku nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie – jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji – koncentruje się wokół zagadnienia możliwości odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej sam pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem jest nie sam fakt istnienia uprawnienia do renty, ale jej pobierania. Stanowisko to jest zgodne z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią, w której świetle osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 544/23; z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1832/23). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wspomniana zasada nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zauważyć bowiem należy, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, tj. wyrokiem, którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją RP przepisu prawnego w określonym od strony podmiotowej, czasowej lub przedmiotowej zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Przytoczony w zarzucie skargi kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją RP, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Analizowany wyrok Trybunału usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" nie mógł wprowadzić takich rozwiązań wspomnianym wyrokiem, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Sytuacja ta została dostrzeżona przez Trybunał, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia." Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego. Jak wyżej wskazano, wyrok z 26 czerwca 2019 r. nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy uznawać za zgodny z Konstytucją RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1832/23 – zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nieograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia – co prawidłowo podkreślił w skardze kasacyjnej jej autor), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Trybunału, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504). Zdaniem Trybunału "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne." Podkreślić należy, że osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nieposiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w przywołanym wyroku Trybunału, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku z 26 czerwca 2019 r., w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z: 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21, 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 247/22, 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22, 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1665/22, 6 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1920/23, 10 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 271/22, 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1909/22, 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 4/23, czy 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1832/23. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca została poinformowana o przeszkodzie uniemożliwiającej przyznanie jej wnioskowanego świadczenia i pouczona o działaniach, które powinna podjąć w celu usunięcia tej przeszkody. Pomimo tego skarżąca podtrzymała swoje stanowisko o możliwości jednoczesnego pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek uzyskania wnioskowanego świadczenia. W sytuacji takiej nie sposób stwierdzić, aby zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.