II SA/Bd 762/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu K. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE Starosta Rypiński decyzją nr 453/2021 z dnia 16 listopada 2021 r., na podstawie art. 28, art. 30b ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 1333), zwaną dalej: "pb" oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", udzielił pozwolenia na rozbiórkę A. F. , zwanej dalej: "inwestorem", obejmujące: rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w R. przy ul. [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] z zachowaniem następujących warunków: 1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu rozbiórki i prowadzenia robót budowlanych: • teren prowadzonych robót rozbiórkowych oznakować i zabezpieczyć przed dostępem osób nieupoważnionych, • kierownik rozbiórki jest obowiązany prowadzić dziennik rozbiórki oraz umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, • roboty rozbiórkowe prowadzić zgodnie z opracowaniem zatytułowanym "Opis rozbiórki" stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, 2. Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie: • ustanowić kierownika rozbiórki, wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. a pb. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 26.01.2021 r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia obejmującego rozbiórkę ww. budynku, załączając zgodę właściciela obiektu na jego rozbiórkę oraz projekt rozbiórki. Stwierdzono, że przymiot strony przyznano inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości oznaczonych nr ewid[...] zlokalizowanych w R.. Wyjaśniono, że ww. budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta R. oraz stanowi zabytek nieruchomy ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, a tym samym objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 710), w związku z czym, na podstawie art. 39 ust. 3 pb, załatwiając wniosek o uzgodnienie, Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu Delegatura we Włocławku, postanowieniem nr ZN/208/2021 z dnia 09.06.2021 r. uzgodnił ww. inwestycję polegającą na rozbiórce budynku na działkach nr ewid.[...] i [...]. Na skutek wniesienia zażalenia na ww. postanowienie przez K. Z., zwaną dalej: "sprzeciwiająca się", Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z dnia 08.10.2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w sprawie wniosku Starosty Rypińskiego z dnia 15 lutego 2021 r. o uzgodnienie przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w terminie określonym w przepisie ań. 39 ust. 4 pb, przez co wyraził milczącą zgodę na zamierzenie w zakresie rozbiórki. W odwołaniu na powyższą decyzję sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania pozwolenia na rozbiórkę, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła "brak uwzględnienia ustaleń stanu faktycznego dokonanych w trakcie przeprowadzenia dowodowego w postaci statusu budynku podlegające rozbiórce". W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nie jest dopuszczalnym powoływanie się na pozytywne stanowisko Konserwatora Zabytków, które zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 08.10.2021 r. Powołano się na treść art. 7 kpa i obowiązek czuwania organu administracji nad zgodnością z prawem toku postępowania, w czym mieści się dbałość o poszanowanie prawa przez strony i innych uczestników postępowania. Zarzucono, że organ I instancji nie rozważył czy zasadnym jest wydanie pozwolenia na rozbiórkę biorąc pod uwagę interes społeczny, który poprzez wykonanie rozbiórki zostanie naruszony w sposób nieodwracalny, poprzez utratę zabytku. Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 pb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego wskazano, że stosownie do dyspozycji art. 30b ust 3 pkt 1 pb, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię. Wyjaśniono, że jakkolwiek inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgodę, z której wynika, że wyraża on zgodę na wykonanie postulowanej rozbiórki na działkach nr [...], to jednak z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], nie wynika, aby inwestorka była jej właścicielem. Dlatego też Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2022 r., wezwał inwestorkę do przedłożenia zgody właściciela działki nr [...] na rozbiórkę obiektów znajdujących się na tej działce w odpowiedzi na co inwestorka pismem z dnia [...] maja 2022 r., wskazała, że wniosek o pozwolenie na rozbiórkę dotyczył budynku na działce nr ewid [...] i nie występowała ona o wyrażenie zgody na rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Stwierdzono, że powyższe świadczy o niewyjaśnieniu zakresu niniejszej sprawy przez organ I instancji. Wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić, jaki jest faktyczny zakres wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., który jednak obejmuje działkę nr [...]. Podano, że nie została udzielona zgoda do wykonania rozbiórki na działce nr [...] przez właściciela tej nieruchomości, skoro księga wieczysta nie potwierdza oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością. Zarzucono, że właściciel działki nr [...] nie brał udziału w niniejszym postępowaniu. Wytknięto też, że przedłożony projekt rozbiórki nie jest zgodny z oświadczeniem inwestora z dnia [...] maja 2022 r., ponieważ z projektu rozbiórki wynika, że inwestycja obejmuje działki nr [...] Wyjaśniono, że znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 czerwca 2021 r., także uzgadnia inwestycję polegającą na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego na działach nr ewid.[...] i [...] położonych w R.. W konsekwencji Starosta Rypiński decyzją z dnia 16 listopada 2021 r., udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na działach nr ewid.[...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]. Wskazano, że naruszenie przez Starostę Rypińskiego przepisów kpa, co do ogólnych i szczególnych zasad dotyczących dowodów i ich oceny spowodowało, iż niemożliwe było w postępowaniu odwoławczym zastosowanie art. 136 kpa, tj. przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stwierdzono, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie sprawdzenie zakresu wniosku z dnia 27 stycznia 2021 r. i wymaganych w związku z tym zgód właścicieli obiektów budowlanych podlegających rozbiórce. Przy ustaleniu, że rozbiórka nie obejmuje obiektów znajdujących się na działce nr [...], należy uzupełnić materiał, o odpowiednie postanowienie konserwatora zabytków, obejmujące zgodę na rozbiórkę obiektu znajdującego się na działce [...], przy jednoczesnym pozostawieniu obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Nadto organ I instancji zapewni czynny udział w postępowaniu właścicielowi działki nr [...]. W sprzeciwie złożonym do Sądu, sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 136 kpa przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełniającym. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zarzucono, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające w zakresie przewidzianym art. 136 kpa, czego nie uczynił. Stwierdzono, że brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji kiedy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, braki dowodowe postępowania I instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero w razie niewątpliwego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa, prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa, może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego (w przypadku przedmiotowej sprawy – brak zgody właściciela działki [...]). Trzeba pamiętać, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja na chwilę orzekania przez organ odwoławczy nie zachodziła, ponieważ na dotychczasowym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy organ odwoławczy może skutecznie uzupełnić materiał dowodowy. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia dokonane przez organ I instancji dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 kpa, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Należy również zauważyć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy stwierdzić, że zasadnicza wadliwość zaskarżonej decyzji dotyczy jej przedwczesności. Problem ten wiąże się z brakiem ustalenia podstawowej dla sprawy kwestii, a mianowicie, czy inwestorka potwierdza fakt wynikający ze swego podania z dnia 27 stycznia 2021 r., że postulowana rozbiórka ma dotyczyć budynku położonego na działkach [...], co oznacza, że obejmuje również położone na działce [...] schody. Projekt rozbiórki wskazuje expressis verbis, że przedmiotem rozbiórki mają być również schody budynku, co wynika tak z części graficznej projektu, jak i z jego części opisowej. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym niewątpliwym więc było, że rozbiórka dotyczy całego budynku wraz ze schodami. W takim też zakresie nastąpiło uzgodnienie rozbiórki przez konserwatora zabytków, a więc obejmujące również istniejące na działce [...] schody budynku. Pismo inwestorki z dnia 25 maja 2022 r. jakkolwiek zawiera stwierdzenie, że nie występuje ona o zgodę na rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce [...], to jednak budzi ono wątpliwości co do jego treści, a mianowicie, czy zamiarem inwestorki jest rozbiórka budynku wraz ze schodami (znajdującymi się na działce [...]) czy też rozbiórka budynku bez rozbiórki schodów. Dlatego też organ odwoławczy powinien był ponownie zwrócić się do inwestorki o sprecyzowanie w tym zakresie jej pisma z 25 maja 2022 r. W sytuacji, w której zamiarem inwestorki jest rozbiórka budynku wraz ze schodami, a błędnie sądzi ona, że schody jako element (część składowa) budynku posadowionego na działce [...] nie wymaga - w przypadku zamiaru ich rozbiórki – zgody właściciela działki [...] i dlatego też stwierdziła, że "nie występuje ona o zgodę na rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce [...]", to w takim przypadku rzeczą organu odwoławczego jest wyjaśnienie sprzeciwiającej się, że rozbiórka znajdującego się na działce [...] elementu budynku w postaci schodów, wymaga zgody właściciela tej działki i w konsekwencji organ II instancji powinien wezwać inwestorkę o przedłożenie takiej zgody pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W przypadku zatem braku przedłożenia takiej zgody zajdą przesłanki do wydania przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i odmawiającej udzielenia zgody na rozbiórkę. Natomiast w sytuacji uzyskania od inwestorki informacji, że jej zamiarem jest rozbiórka budynku bez rozbiórki schodów, to oznacza to zmianę jej podania o pozwolenie na rozbiórkę w takim zakresie, że w istocie wystąpi nowy przedmiot postępowania. W takim dopiero przypadku organ odwoławczy winien rozważyć, czy czynności procesowe, które winien przedsiębrać celem oceny zaistnienia dopuszczalności przesłanek do częściowej rozbiórki budynku (bez schodów) będą mieściły się w dyspozycji art. 136 § 1 kpa, czy też zakres czynności procesowych, łącznie z dokonaniem wizji i oceny chociażby co do dopuszczalności takiego przedsięwzięcia tak w zakresie zasad bezpieczeństwa i ładu architektonicznego nie będzie wykraczał poza ramy, które określa przepis art. 136 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe zaszły przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu i dlatego też na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W związku z treścią art. 225 p.p.s.a., należało z urzędu zwrócić nadpłacony wpis w kwocie 400 zł, albowiem z uwagi na przedmiot sprawy strona skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w kwocie 500 zł., które uiściła, lecz w kwocie 100 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.