II GSK 2165/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1890/13 w sprawie ze skargi W. K. na informację Ministra Gospodarki z dnia 25 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1890/13, po rozpoznaniu skargi W. K. na informację Ministra Gospodarki z 25 lipca 2013r. nr . w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W. K. złożył wniosek o przyznanie premii technologicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Działanie 4.3 "Kredyt technologiczny". Instytucja Wdrażająca - Bank Gospodarstwa Krajowego pismem z 28 marca 2013 r. zawiadomiła wnioskodawcę o odmowie przyznania promesy premii technologicznej z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730 ze zm., dalej ustawa). Bank Gospodarstwa Krajowego uznał, że wydatki związane z nabyciem praw do technologii nie zostały określone zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy, gdyż w dokumentacji projektowej brak jest informacji potwierdzających nabycie tych praw na warunkach rynkowych. Wnioskodawca pomimo wezwania, na etapie oceny merytorycznej nie przedstawił wyceny nabywanych technologii. W związku z tym Instytucja Wdrażająca była pozbawiona możliwości oceny zgodności projektu, w tym w zakresie kosztów inwestycyjnych, z przepisami ustawy i Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków. Instytucja Wdrażająca uznała, że wydatki w łącznej kwocie 5.500.000 zł, stanowiące ponad 85% wartości projektu są kosztami niekwalifikowanymi. Bank Gospodarstwa Krajowego podkreślił, że zgodnie z § 7 ust.2 pkt 11 Regulaminu Przeprowadzenia Konkursu, w przypadku gdy w wyniku oceny merytorycznej, więcej niż 25 % kosztów kwalifikowanych zostanie uznane za wydatki niekwalifikowane wniosek zostaje odrzucony. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Instytucji Wdrażającej i złożył protest. Instytucja Pośrednicząca - Minister Gospodarki, pismem z 25 lipca 2013 r., poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Minister Gospodarki podkreślił, że w trakcie postępowania weryfikacyjnego projektu wnioskodawca nie przedstawił wyceny rynkowej technologii, którą zamierza nabyć. W odpowiedzi na wezwanie Instytucji Wdrażającej do przedstawienia wyceny planowanej do nabycia technologii przedłożył jedynie pismo rzeczoznawcy stwierdzające, że nie jest możliwe sporządzenie wyceny metodą rynkową oraz, że jedyną metodą ustalenia wartości technologii jest "metoda ustalana w drodze negocjacji pomiędzy jej zbywcą a nabywcą". Minister Gospodarki przyznał, że wycena technologicznych aktywów niematerialnych nie należy do rzeczy prostych, ze względu na to, że nie mają one materialnej postaci, a więc ich wartość jest niemierzalna przy użyciu jednostek pomiaru typowych dla rzeczy o właściwościach fizycznych; są one rzadko przedmiotem obrotu i trudno znaleźć materiał porównawczy dla tych wartości. Podstawową metodą wyceny technologii jako zbioru wartości niematerialnych jest metoda dochodowa opierająca się na ekonomicznej zasadzie antycypacji, według której wartość przedmiotu równa się obecnej wartości oczekiwanego dochodu, który będzie uzyskany z tytułu posiadania tego przedmiotu. Wnioskodawca nie wykonał wyceny tą metodą, co w konsekwencji uniemożliwiło zbadanie, czy umowa nabycia wspomnianych praw do technologii będzie przeprowadzona na warunkach rynkowych i czy nie doszło do sztucznego zawyżenia wartości technologii w celu uzyskania wyższej dotacji. Minister Gospodarki podniósł, że w trakcie autokontroli oceny wniosku w ramach rozpatrzenia protestu Instytucja Wdrażająca ustaliła, iż osoba o takim samym imieniu i nazwisku jak wnioskodawca, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą LOMIC W. K. i pod tym samym adresem co wnioskodawca jest regionalnym dystrybutorem wyrobu S.oraz prowadzi sklep internetowy poświęcony temu produktowi. Zdaniem Ministra Gospodarki, ze względu na potencjalne powiązania biznesowe wnioskodawcy ze zbywcą technologii należało przyjąć, że oferta cenowa Spółki E.nie może zostać uznana za udokumentowanie przeprowadzenia transakcji na warunkach rynkowych, to znaczy na warunkach, które są wyznaczane przez niczym nie zniekształcone procesy wynikające z podaży i popytu na dane dobro. W ocenie Instytucji Pośredniczącej brak wyceny planowanej do nabycia technologii uniemożliwił dokonanie zgodności kosztu zakupu technologii w kwocie 5,5 mln. zł z art. 10 ust. 5 ustawy. W. K. wniósł skargę na powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, uznał ją za zasadną i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i przekazał sprawę Ministrowi Gospodarki do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w ustawie z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej nie przewidziano wymogu udokumentowania wartości nabycia nowej technologii na podstawie opinii uprawnionego rzeczoznawcy (art. 10 ust.5 pkt 5). Powołany przepis wymaga aby nowa technologia była nabyta od osób trzecich na warunkach rynkowych, przy czym kupujący nie sprawuje kontroli nad sprzedającym w rozumieniu art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 24 z 29.01.2004) ani odwrotnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oznacza to, że na podmiocie ubiegającym się o kredyt technologiczny ciąży wykazanie, że technologia jest nabywana w warunkach rynkowych, jednak Instytucja Wdrażająca nie ma podstaw do zwężania sposobu tego wykazania. Sąd podkreślił, że brak jest jakichkolwiek przesłanek w tym zakresie zarówno w ustawie jak i w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 Działanie 4.3 kredyt technologiczny oraz w Przewodniku po kryteriach 4.3 PO IG. W związku z tym organ nie mógł żądać od wnioskodawcy wykazania, że technologia jest nabywana w warunkach rynkowych poprzez przedstawienie opinii uprawnionego rzeczoznawcy. Skarżący powinien być wezwany co najwyżej do wykazania, że nabywana technologia jest nabywana na warunkach rynkowych i że nie zachodzi pomiędzy sprzedającym a nabywcą powiązanie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c ustawy. Sąd pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki w uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania dla Instytucji Wdrażającej, co do dalszego postępowania. Według tych wskazań rzeczą Instytucji Wdrażającej będzie ocena czy przedłożone dokumenty w stopniu dostatecznym wykazują spełnienie wymogu określonego w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy. W przypadku uznania, że wymóg nie został spełniony pismo informujące o wyniku oceny wniosku o dofinansowanie winno zawierać dokładne wyjaśnienie stanowiska Instytucji Wdrażającej. Minister Gospodarki zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 10 ust.5 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 730 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie czy wartości niematerialne i prawne są nabywane od osób trzecich na warunkach rynkowych nie wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę wyceny planowanych do nabycia technologii, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że brak przedstawienia przez Wnioskodawcę wyceny planowanych do nabycia wartości niematerialnych i prawnych uniemożliwia dokonanie ustalenia, czy nabycie to nastąpi na warunkach rynkowych. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: u.z.p.p.r.) w związku z § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, Priorytet 4: inwestycje innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.3 kredyt technologiczny w wersji zatwierdzonej w dniu 18 września 2012 r. poprzez przyjęcie, że Instytucja Wdrażająca (BGK) na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie nie była uprawniona do żądania przedłożenia wyceny planowanych do nabycia technologii w celu wykazania spełnienia przez wnioskodawcę warunku, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy Instytucja Wdrażająca była uprawniona do żądania od wnioskodawcy złożenia wyceny planowanych do nabycia technologii w ramach wyjaśnień i uzupełnień wniosku o dofinansowanie; - art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30 c ust.3 pkt 1 u.z.p.p.r. i § 8 ust.8 pkt 2 Załącznika nr 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 polegające na nieuznaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska Ministra Gospodarki o nieuwzględnieniu protestu i ustaleniu, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego przyznania premii technologicznej: Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej z uwagi na to, że przedstawione we wniosku i załącznikach wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem nie zostały określone prawidłowo tj. zgodnie z definicjami i katalogiem wydatków kwalifikowanych dla działania określonym w ustawie i Wytycznych MRR w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG 2007-2013, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy informacja Ministra Gospodarki o nieuwzględnieniu protestu była zasadną, a ocena kryterium merytorycznego Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3 PO IG oraz ustawą z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności inwestycyjnej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania przez Ministra Gospodarki i jednocześnie skierowanie takich wskazań do Instytucji Wdrażającej (BGK) przez stwierdzenie, że rzeczą Instytucji Wdrażającej będzie ocena, czy przedłożone dokumenty w stopniu dostatecznym wskazują spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 5 lit.c. ustawy, w przypadku zaś uznania, że wymóg ten nie został spełniony, polecenie by pismo informujące o wyniku oceny wniosku o dofinansowanie zawierało dokładne wyjaśnienie stanowiska IW, podczas gdy na podstawie omawianego przepisu Sąd był uprawniony skierować wskazania co do dalszego postępowania jedynie wobec Ministra Gospodarki w związku ze stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu mu jako Instytucji Pośredniczącej sprawy do ponownego rozpoznania. Wojciech Kowalczyk wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy polegającą na przyjęciu, że ustalenie czy wartości niematerialne i prawne są nabywane od osób trzecich na warunkach rynkowych nie wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę wyceny planowanych do nabycia technologii, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że brak przedstawienia przez Wnioskodawcę wyceny planowanych do nabycia wartości niematerialnych i prawnych uniemożliwia dokonanie ustalenia, czy nabycie to nastąpi na warunkach rynkowych. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy. Powołany przepis stanowi jedynie, że wydatkami przeznaczonymi na realizację inwestycji technologicznej są ponoszone przez przedsiębiorców realizujących tę inwestycję, niezbędne do jej realizacji, wydatki na zakup wartości niematerialnych i prawnych w formie patentów, licencji, know – how oraz nieopatentowanej wiedzy technicznej, jeżeli wartości niematerialne i prawne spełniają warunek nabycia od osób trzecich na warunkach rynkowych, przy czym kupujący nie sprawuje kontroli nad sprzedającym w rozumieniu art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw ani odwrotnie. Ustawodawca nie przewidział szczególnej formy wykazania, że wymieniony warunek został spełniony. Z treści powołanego przepisu nie sposób wyprowadzić wniosku, że może to nastąpić wyłącznie poprzez wycenę uprawnionego rzeczoznawcy. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy wynika wyłącznie obowiązek osoby ubiegającej się o kredyt technologiczny wykazania, że technologia nabywana jest na warunkach rynkowych od osoby trzeciej, która nie jest kontrolowana przez kupującego ani odwrotnie. Wybór środków jakie zostaną w tym celu wykorzystane nie został ustawowo ograniczony. Natomiast do Instytucji Wdrażającej należy ocena, czy ciążący na wnioskodawcy obowiązek wykazania spełnienia omawianego warunku został wykonany prawidłowo. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim zauważyć, że we wszystkich zarzutach podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Minister Gospodarki wymienił jako naruszony art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Dodać także trzeba, że w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. zostały określone orzeczenia, jakie mogą być wydane po rozpatrzeniu przez sąd skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W związku z przytoczonymi unormowaniami niewątpliwe jest, że art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania w sprawach skarg dotyczących oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W tych sprawach nie są wydawane decyzje lub postanowienia, co niezależnie od odrębnego określenia katalogu orzeczeń w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., definitywnie wyłącza możliwość stosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia powołanego ostatnio przepisu za oczywiście niesłuszny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne są te zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do wykazania, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Minister Gospodarki niesłusznie uważa, że Instytucja Wdrażająca na etapie oceny merytorycznej wniosku była uprawniona do żądania od skarżącego wyceny planowej do nabycia technologii przez uprawnionego rzeczoznawcę. Jak już wspomniano uprawnienie do nakładania na wnioskodawcę takiego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawowych (art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. c) ustawy). Wbrew stanowisku Ministra Gospodarki taka możliwość nie wynika także z powołanego w skardze kasacyjnej § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013, Priorytet 4; Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.3: Kredyt technologiczny, w wersji zatwierdzonej w dniu 18 września 2012 r. Powołane postanowienie Regulaminu pozwala na wezwanie wnioskodawcy (w trakcie oceny merytorycznej) o przedłożenie dodatkowych informacji lub wyjaśnień do treści wniosku o dofinansowanie lub załączników (np. opinii o nowej technologii). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pojęciu dodatkowych informacji lub wyjaśnień do treści wniosku nie mieści się wycena planowanej do nabycia technologii sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Wspomniana wycena nie może być traktowana także jako załącznik do wniosku, gdyż chodzi tu o dokumenty stanowiące załączniki do wniosku (art. 5 ust. 3 ustawy). W związku z tym za chybione należało uznać stanowisko Ministra Gospodarki, co do istnienia podstawy do żądania od wnioskodawcy przedstawienia wyceny wartości dóbr niematerialnych i prawnych nabywanych w ramach projektu sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, Instytucja Wdrażająca nie miała zatem podstaw do zawężenia sposobu wykazania, że nowa technologia zostanie nabyta na warunkach rynkowych. W konsekwencji należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena wniosku została przeprowadzona z naruszeniem prawa, gdyż zasadniczym powodem negatywnej oceny było niewykonanie przez wnioskodawcę wezwania Instytucji Wdrażającej o przedłożenie wyceny planowanej do nabycia technologii dokonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Minister Gospodarki zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skierowanie wskazań co do dalszego postępowania do Instytucji Wdrażającej, podczas gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Instytucję Pośredniczącą (Ministra Gospodarki). Istotnie należy zgodzić się z Ministrem Gospodarki, że wystąpiła pewna niespójność między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki (Instytucji Pośredniczącej), zaś w części uzasadnienia zawierającej wskazania co do dalszego postępowania Sąd uczynił adresatem zaleceń Instytucję Wdrażającą. Powyższe uchybienie nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż Minister Gospodarki nie wykazał, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie potencjalnego istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, stanowi niezbędny element zarzutu formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i przesądza o jego skuteczności. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).