II SA/Kr 1219/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza Ż. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia zmian statutu spółki oddala skargę UZASADNIENIE Starosta T. decyzją z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki [...] zatwierdził zmiany w § 1, § 2, § 3, § 4, § 6 ust. 2, § 10 ust. 3, § 11 ust. 4, § 11 ust. 5, § 12 ust. 1 pkt 10, § 12 ust. 1 pkt 15, § 12 ust. 1 pkt 16, § 12 ust. 1 pkt 17, § 12 ust. 1 pkt 18 i 19, § 12 ust. 2, § 14 ust. 3, § 15 ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 2 pkt 9, § 15 ust. 2 pkt 15, § 15 ust. 2 pkt 19, § 15 ust. 2 pkt 23, § 15 ust. 2 pkt 24, § 15 ust. 3, § 17 ust. 1, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3, § 17 ust. 4, § 18 pkt 3, § 18 pkt 4, § 18 pkt 5, § 21, § 22.1, § 23.1, § 23.2, § 24.1, § 24.2, § 25, § 26 statutu Spółki [...] wsi P. D., podjętych na Ogólnym Walnym Zebraniu Członków Spółki 4 marca 2017 r. Od tej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz Ż. domagając się jej uchylenia. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów pod adresem zatwierdzonych przez organ I instancji zmian statutu Spółki [...] wsi P. D. oraz trybu ich przyjęcia uchwałami ogólnego zebrania członków Wspólnoty Gruntowej wsi O. z 4 marca 2017 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 8 m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania Burmistrza Ż.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym przepis art. 127 § 1 K.p.a. przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji stronie postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do treści art. 29 K.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Przyjęcie stanowiska o możliwości stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest o tyle uzasadnione w niniejszej sprawie, że organ i instancji skierował swą decyzję do Burmistrza Ż. za pomocą środków komunikacji elektronicznej wskazując w treści decyzji, ze doręczenie następuje "do wiadomości". Stosownie do treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przechodząc do rozpatrzenia zasadniczej kwestii, tj. ustalenia legitymacji procesowej Burmistrza Ż. w przedmiotowym postępowaniu, punktem wyjścia należy uczynić regulacje ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dotyczące kwestii zatwierdzenia zmian w statucie spółki dla zagospodarowania, jak również pozycji i roli wójta/burmistrza/prezydenta miasta w powyższym zakresie. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż jako organ gminy, któremu niejednokrotnie przepisy prawa powierzają również kompetencje organu administracji publicznej, wójt/burmistrz/prezydent miasta nie może posiadać ze swej istoty statusu strony, w świetle brzmienia art. 29 K.p.a., bowiem nie jest on osobą fizyczną (należy tu odróżnić organ od osoby piastującej funkcję organu), osobą prawną ani jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, a więc jego status jako strony (reprezentanta strony) w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 18 powołanej ustawy statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty, gruntowej i w wykazie osób uprawnionych jak, również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z kolei zgodnie z art. 23 ww. ustawy, nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak wyjaśniono w wyroku WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 19/13 (LEX nr 1330729): "Nie można z ogólnego pojęcia nadzoru wyrażonego w art. 23 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, którego istotą jest określenie podmiotów ten nadzór sprawujących, wyprowadzać kompetencji do ingerencji wskazanych tam organów w zakresy działania spółki, nieskonkretyzowane w innych jej przepisach." Innymi słowy, nadzór sprawowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprowadza się do wykonywania uprawnień/obowiązków w tym zakresie wynikających wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zaś przepis art. 23 ww. ustawy nie może być traktowany jako samodzielna podstawa prawna do podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych bądź faktycznych względem nadzorowanej spółki, a tym bardziej jako źródło interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postępowaniu o zatwierdzenie zmian w statucie spółki. Z powołanych regulacji wynika, iż jedynym uprawnieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), pośrednio związanym z uchwaleniem zmian w statucie spółki jest prawo do wytoczenia powództwa o uchylenie uchwały spółki, którą przyjęto zmiany w statucie. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest zatem źródłem legitymacji procesowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zatwierdzenie statutu spółki, będącym następstwem ich przyjęcia w uchwale spółki i zgłoszenia właściwemu staroście do zatwierdzenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Burmistrz Ż. zarzucając naruszenie art. 28, art. 29 i art. 134 K.p.a. Podniesiono, że skoro ustawodawca w dodanym art. 19 a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rozszerzył nadzorcze uprawnienia Burmistrza o prawo wniesienia powództwa o uchylenie uchwał spółki z powodu ich niezgodności z prawem, to tym samym przyznał również Burmistrzowi prawo kwestionowania w charakterze strony legalności uchwał spółki w trybie przepisów K.p.a. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legitymacja procesowa Burmistrza Ż. do kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia 12 maja 2017 r. orzekającej o zatwierdzeniu zmiany w § 1, § 2, § 3, § 4, § 6 ust. 2, § 10 ust. 3, § 11 ust. 4, § 11 ust. 5, § 12 ust. 1 pkt 10, § 12 ust. 1 pkt 15, § 12 ust. 1 pkt 16, § 12 ust. 1 pkt 17, § 12 ust. 1 pkt 18 i 19, § 12 ust. 2, § 14 ust. 3, § 15 ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 2 pkt 9, § 15 ust. 2 pkt 15, § 15 ust. 2 pkt 19, § 15 ust. 2 pkt 23, § 15 ust. 2 pkt 24, § 15 ust. 3, § 17 ust. 1, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3, § 17 ust. 4, § 18 pkt 3, § 18 pkt 4, § 18 pkt 5, § 21, § 22.1, § 23.1, § 23.2, § 24.1, § 24.2, § 25, § 26 statutu Spółki [...] wsi P. D., podjętych na Ogólnym Walnym Zebraniu Członków Spółki 4 marca 2017 r. Na wstępie zaznaczyć należy, że decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Bez wątpienia władztwo do rozstrzygania tego rodzaju spraw posiada starosta. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Burmistrz Ż. nie był stroną postępowania o zatwierdzenie zmian w statucie spółki. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym obowiązuje zasada ustalania kręgu stron postępowania, czyli adresatów decyzji. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że to konkretny przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podkreślić należy tutaj, że według art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Co do zasady pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracji (wyjątek to sytuacja kiedy organ inicjuje postępowanie w którym sam wydaje decyzję). Co więcej wyraźnie podkreślić jeszcze raz należy, że interes prawny strony postępowania musi wyraźni być oparty i wynikać z przepisu prawnego. W przedmiotowej sprawie uprawnień do wniesienia środka zaskarżenia przez burmistrza nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowo administracyjnym, ani też ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie może budzić wątpliwości, iż jako organ gminy, któremu niejednokrotnie przepisy prawa powierzają również kompetencje organu administracji publicznej, wójt/burmistrz/prezydent miasta nie może posiadać ze swej istoty statusu strony, w świetle brzmienia art. 29 K.p.a., bowiem nie jest on osobą fizyczną (należy tu odróżnić organ od osoby piastującej funkcję organu), osobą prawną ani jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, a więc jego status jako strony (reprezentanta strony) w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze argumentu, że skoro przepis art. 19 a przyznaje burmistrzowi uprawnienie do wytoczenia powództwa, to tym bardziej jako organ może wnieść odwołanie od decyzji, stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Faktycznie obowiązujący od dnia 1 stycznia 2016 r. stan prawny został zmieniony a to poprzez dodatnie do ustawy art. 19a, który przewiduje możliwość wniesienia do sądu powództwa o uchylenie uchwały spółki. Zatem w przypadku, kiedy uchwała zebrania członków spółki podjęta została z naruszeniem prawa lub statutu spółki, albo narusza zasady prawidłowego gospodarowania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej albo też narusza interesy poszczególnych członków można wnieść do sądu w wyznaczonym terminie powództwo o uchylenie uchwały spółki. Ustęp 2 tego przepisu precyzuje, komu przysługuje prawo wytoczenia powództwa wskazując m.in w pkt 3 iż mogą to być - członkowie spółki bezzasadnie niedopuszczeni do udziału w ogólnym zebraniu członków lub w pkt 4 - członkowie spółki, którzy nie byli obecni na ogólnym zebraniu członków, jedynie w przypadku wadliwego zwołania ogólnego zebrania członków lub też podjęcia uchwały w sprawie nieobjętej porządkiem obrad. Zgodnie z ust. 3 również burmistrz może wystosować tego typu powództwo. Zatem wprowadzenie tej regulacji do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przeniosło postępowanie w zakresie badania formalnej poprawności zwołania ogólnego zebrania członków do sądu powszechnego i to w zakresie wynikającym z konkretnie złożonego powództwa. Zatem w tym zakresie kwestie te wyłączone zostały z zakresu kompetencji organów administracji publicznej, pozostawiając w zakresie ich kompetencji - możliwość merytorycznej oceny podjętej uchwały w sprawie zatwierdzenia przyjętego statutu w ramach sprawowanego nadzoru administracyjnego. Nie można z brzmienia przepisu wysnuwać wniosku, że przyznał on burmistrzowi kompetencje do wniesienia odwołania od decyzji starosty, a tym samym uczynił go stroną postępowania administracyjnego. Żaden przepis powyżej cytowanej ustawy nie przyznaje burmistrzowi legitymacji w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo tym samym Wojewoda uznając brak legitymacji procesowej Burmistrza Ż. w przedmiotowym postępowaniu stwierdził na zasadzie art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. może nastąpić z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W myśl art. 127 § 1 K.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. Jak już podkreślono art. 28 K.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy wspólnot gruntowych należało się odnieść do uregulowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy tej ustawy nie przewidują legitymacji burmistrza do zaskarżania tego typu decyzji. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Burmistrza Ż. nie sposób przyjąć, iż złożenie przez niego odwołania w sprawie spowodowało przyznanie mu statusu strony. Powyższa czynność ma charakter ściśle procesowy i nie wynika z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego i potrzeby zachowania jego ciągłości. Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.